В юридической теории и практике «система права» и «система законодательства» рассматриваются как взаимосвязанные, но нетождественные правовые категории.
В научной и учебной литературе по теории государства и права систему права и систему законодательства принято соотносить между собой как содержание и форму. Таким образом, система законодательства представляет собой внешнее выражение системы права, ее форму, обусловленную объективно существующими реалиями.
Если система права представляет собой объединение и дифференциацию правовых норм на отрасли, подотрасли, институты права, то под системой законодательства понимается совокупность нормативно-правовых актов, в которых объективируются внутренние содержательные и структурные характеристики права[1].
Система законодательства образовывается в результате издания нормативных правовых актов и обладает сложной структурой. В юридической литературе принято выделить вертикальную, горизонтальную и комплексную структуры системы законодательства.
Вертикальная (иерархическая) структура системы законодательства отражает иерархию нормативных правовых актов по их юридической силе, компетенции издающего их органа в системе субъектов правотворчества. Например, в Российской Федерации систему законодательства возглавляет Конституция РФ, далее идут федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, Конституции (Уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, локальные нормативные акты.
Горизонтальная (отраслевая) структура системы законодательства обусловлена предметом правового регулирования. На основе данного критерия выделяются отрасли законодательства, соответствующие отраслям системы права (конституционное право — конституционное законодательство, гражданское право — гражданское законодательство, гражданское процессуальное право — гражданское процессуальное законодательство), либо подотраслям (институтам) системы права (водное законодательство, лесное законодательство, жилищное законодательство). Кроме того, существуют отрасли законодательства, соответствующие определенным сферам государственного управления и государственной деятельности (например, законодательство о водном, воздушном, железнодорожном транспорте, об образовании, о науке, о культуре).
Комплексная структура системы законодательства предполагает наличие в системе законодательства так называемых комплексных отраслей законодательства, которые складываются в зависимости от объекта правового регулирования и содержат в себе нормы из различных отраслей права (например, природоохранное, транспортное, военное, хозяйственное, аграрное (сельскохозяйственное) законодательство; социальное законодательство, определяющее правовое положение отдельных социальных групп (молодежи, женщин, ветеранов, пенсионеров)).
Таким образом, количество отраслей законодательства значительно превышает число отраслей права. Общеправовым классификатором отраслей российского законодательства, утвержденным Указом Президента РФ от 16.12.1993 № 2171 выделялось 48 таких отраслей.
Некоторые авторы еще более расширяют и детализируют структуру системы законодательства. Так, например, В.Д. Перевалов выделяет федеративное строение системы законодательства, которое основано на двух критериях – федеративной структуре государства и круге полномочий субъектов РФ в сфере законодательства. Однако такой подход к структруре системы законодательства носит частный случай, т.к. применим только для законодательства федеративных государств.
В соответствии со ст. 65 Конституции РФ и Федеративным договором от 31 марта 1992 г. можно выделить три уровня нормативно-правовых актов Российской Федерации: федеральное законодательство (Конституция РФ, основы законодательства, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и иные нормативные акты); законодательство субъектов РФ — республик в составе Российской Федерации (конституции республик, законы и иные нормативные акты), краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга (уставы, законы, постановления глав администраций и иные нормативные акты); законодательство органов местного самоуправления (решения, постановления)[2].
Система права и система законодательства находятся во взаимосвязи, но обладают относительной самостоятельностью, что находит свое отражение в их существенных различиях.
Во-первых, система законодательства является внешним выражением права (позитивного права), показывая структурированность (строение) источников права, т.е. систему нормативных правовых актов. Система права выражает внутреннюю сущность права, являясь внутренней структурой права.
Во-вторых, первичным элементом системы законодательства является нормативный правовой акт, а первичным элементом системы права выступает норма права.
В-третьих, отрасли права обладают большей однородностью по сравнению с отраслями законодательства, т.к. в основе их деления на отрасли лежит предмет и метод правового регулирования (для отраслей законодательства только предмет регулирования).
В-четвертых, система законодательства и система права не совпадают по своей структуре, т.к. вертикальная структура системы законодательства строится в соответствии с юридической силой нормативных правовых актов и компетенцией субъекта правотворчества (отражает государственное устройство), а горизонтальная структура системы законодательства комплексные отрасли и отрасли законодательства не соответствующие отраслям права.
В-пятых, система права и система законодательства отличаются по кругу источников. Если система законодательства состоит из нормативных правовых актов, то нормы системы права кроме нормативно-правовых актов могут содержаться в правовых обычаях, нормативных договорах, принципах права и других источниках права.
В-шестых, система законодательства по объему представленного нормативного материала шире, чем система права, т.к. в нормативных правовых актах могут содержаться программные положения, указания на цели и мотивы издания актов, предписания индивидуального характера и т.п. (например, в преамбуле или заключительных, переходных положениях нормативно-правового акта), не являющиеся нормами права.
В-седьмых, система законодательства в отличие от системы права более подвержена субъективным факторам, т.к. является результатом воли законодателя, которая в свою очередь также подвержена различного рода воздействиям (например, послания президента РФ фактически являются программным документом для законотворческой деятельности, осуществление лоббирования тех или иных законопроектов политическими партиями, финансово-промышленными группами, правительством, общественными объединениями и т.п.). Система права носит более объективный и социально обусловленный характер, обладает большей самостоятельностью от воли законодателя.
Решение вопроса о соотношении системы законодательства и системы права имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение, т.к. призвано обеспечить доступность, согласованность и правильное применение на практике нормативных правовых актов, повышение их качества и сокращения количества, что достигается в процессе систематизации законодательства
[1] Теория государства и права: учебник / отв. ред. В.Д. Перевалов. – М.: Норма, 2009. С.177.
[2] Теория государства и права: учебник / отв. ред. В.Д. Перевалов. – М.: Норма, 2009. С.178.