1. Законность и дисциплина: общая характеристика и классификация способов обеспечения.
2. Контроль и его виды.
3. Надзор.
4.Обращения граждан.
1. Законность и дисциплина: общая характеристика и классификация способов обеспечения
Законность – это комплексное политико-правовое явление, которое характеризуется неуклонным соблюдением требований действующего законодательства всеми субъектами права. Другими словами, когда в государстве все субъекты права выполняют (придерживаются) предписаний норм права, тогда можно говорить о состоянии законности.
Для законности являются характерными такие основные черты:
- универсальность, то есть положения законов регулируют общественные отношения независимо от места и времени возникновения общественных отношений;
– общеобязательность – в этой черте проявляется высшая юридическая сила законов, поскольку предписания норм права обязательны для всех субъектов права, независимо от имущественного статуса, принадлежности к государственной власти и тому подобное;
– обоснованность – положения законов имеют объективный характер, они в действительности направляют общественные отношения в выгодных для общества направлениях, когда достигается баланс интересов человека и государства;
– наличие в государстве органов, которые обеспечивают соблюдение законности. Идет речь, в первую очередь, о правоохранительных органах, прокуратуре, суде, правозащитные общественные организации и тому подобное.
Дисциплина – это сознательное соблюдение установленных правовыми и другими социальными нормами правил поведения в государственной и общественной жизни. Говоря о дисциплине, следует отметить, что она, в отличие от законности, более приближена к человеку. Последняя может не знать действующего законодательства, не владеть информацией относительно того, как нормы права регулируют те или другие общественные отношения, в то же время о дисциплине человек знает.
Для дисциплины являются характерными такие основные черты:
– наличие определенной системы норм, правил поведения людей;
– указанная система сформирована намного раньше, чем система законодательства;
– существование определенных разновидностей дисциплины в зависимости от вариантов человеческих коллективов;
– нередко нормы дисциплины не закреплены в действующем законодательстве.
Общими чертами законности и дисциплины является:
– общая цель;
– законность не должна противоречить правилам дисциплины, и, напротив, правила поведения не должны выходить за пределы правового поля;
– законность обеспечивается соблюдением дисциплины;
– законность является одним из способов защиты дисциплины (поскольку основные требования дисциплины содержатся в правовых нормах);
– единственные способы обеспечения (контроль, надзор, обращения граждан).
У законности и дисциплины есть некоторые отличия. Основные из них:
– дисциплина обеспечивается за счет соблюдения не только правовых, но и моральных норм;
– законность является формально определенной, тогда как дисциплина нередко проявляется в субъективных представлениях тех или других людей (групп людей) о том, которой она должна быть;
– государство имеет возможность влиять на состояние законности (принятие новых нормативно правовых актов, борьба с правонарушениями и тому подобное), тогда как на дисциплину она влияет меньшей мерой;
– если законность тесно связана с государством, то дисциплина –в значительной степени с гражданским обществом;
– различают специальные виды дисциплины: военная, трудовая, служебная и тому подобное, тогда как понятие законности достаточно однородно.
Гарантии обеспечения законности ~ это обусловленные действующим законодательством и развитием общественной жизни факторы, которые обеспечивают соблюдение законности.
1. Общие гарантии – объективные условия общественного развития, в которых осуществляется правовая регуляция:
а) политические условия – развитие демократии, гласности, деление власти, свобода информации;
б) экономические условия – уровень развития рыночных отношений, производства, гарантированность экономической свободы, благосостояние населения и тому подобное;
в) идеологические условия – уровень развития правосознания, основанного на признании приоритета прав и свобод человека, правовой культуры граждан, и в первую очередь государственных служащих.
2. Специальные гарантии, к которым относят:
а) состояние законодательства, его стабильность и соответствие развитию отношений в обществе, уровень юридической техники;
б) уровень деятельности по предупреждению и прекращению правонарушений, в частности меры юридической ответственности;
в) доступность и качество правосудия;
г) эффективность контроля за реализацией правовых актов.
На сегодня контроль, надзор и обращения граждан объединяются как способы обеспечения законности и дисциплины.
Классификация способов обеспечения законности и дисциплины Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении
Контроль:
1) государственный:
– президентский
– парламентский
– со стороны органов исполнительной власти
– судебный.
2) общественный
– органы местного самоуправления
– объединения граждан
– профсоюзы
– СМИ
Надзор:
1) Прокурорский
2) Административный:
– санитарный
– пожарный
– экологический и др.
Обращение граждан
1) Предложения
2) Заявления
3) Жалобы
Контроль – это организационно-правовой способ обеспечения законности и дисциплины, который характеризуется наблюдением и проверкой правомерности деятельности объекта контроля и фактического соответствия тех. Или иных действий требованиям действующего законодательства с возможностью вмешиваться в оперативно хозяйственную и производственную деятельность для устранения обнаруженных недостатков.
Исходя из предложенной классификации контроль разделяется на государственный и общественный. Разница между ними сводится к тому, что государственный контроль осуществляется государственными органами (должностными лицами), тогда как общественный – при помощи объединений граждан или отдельных граждан.
Надзор - это организационно-правовой способ обеспечения законности и дисциплины, которая характеризуется выявлением и предупреждением правонарушений относительно организационно неподчиненных объектов.
Административный надзор необходимо понимать как особенный вид деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти, тогда как прокурорский надзор осуществляется органами прокуратуры.
Обращения граждан - это организационно-правовой способ обеспечения законности и дисциплины, который характеризуется правом граждан Украины обратиться к органам государственной власти, местного самоуправления, объединений граждан, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, средств массовой информации, должностных лиц в соответствии с их функциональными обязанностями с замечаниями, жалобами и предложениями, которые касаются их деятельности.
Между контролем и надзором есть определенное количество отличий, основные из которых:
- ведомственная подчиненность – при контроле, как правило, есть, при надзоре нет;
– возможность вмешиваться в оперативную, хозяйственную и производственную деятельность для устранения обнаруженных изъянов (при контроле есть, при надзоре нет);
– контроль осуществляется с точки зрения соответствия принятых актов или совершенных действий законности и целесообразности, надзор – лишь законности;
– применение мер административного принуждения (во время контрольных мероприятий практически нет, в осуществлении надзора достаточно вероятно).
В научных трудах в последнее время среди факторов, которые влияют на обеспечение законности и дисциплины, выделяют мониторинг и аудит. Их необходимо воспринимать как вспомогательные категории.
2. Контроль и его виды
Исходя из ранее предложенной классификации, детальнее остановимся на освещении особенностей государственного и общественного контроля.
І. Государственный контроль - это одна из функций государственного управления, которая заключается в оценивании правомерности деятельности объекта контроля и осуществляется соответствующими государственными органами (должностными лицами).
Целесообразно различать такие виды государственного контроля:
1. Президентский контроль осуществляется непосредственно главой государства или структурами Секретариата Президента Украины. Из этих рассуждений он разделяется на прямой и непрямой. Прямой президентский контроль применяется исходя из полномочий главы государства, которые содержатся в Конституции Украины. Речь идет о том, что Президент Украины:
– назначает на должности и освобождает от должностей половину состава Совета Национального банка Украины;
– назначает на должности и освобождает от должностей половину состава Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания;
– останавливает действие актов Кабинета Министров Украины по мотивам несоответствия Конституции Украины с одновременным обращением к Конституционному Суду Украины относительно их конституционности;
– отменяет акты Совета министров Автономной Республики Крым;
– является Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил Украины;
– назначает на должности и освобождает от должностей высшее командование Вооруженных Сил Украины, других военных формирований; осуществляет руководство в сферах национальной безопасности и обороны государства;
– возглавляет Совет национальной безопасности и обороны;
– принимает решение о принятии к гражданству Украины и прекращении гражданства Украины, о предоставлении пристанища в Украине и тому подобное.
Непрямой президентский контроль сводится к использованию полномочий соответствующих структур Администрации Президента Украины.Администрация главы государства является вспомогательным органом относительно обеспечения осуществления Президентом Украины его полномочий. Для примера, в структуре Администрации Президента Украины имеют место такие подразделы (должностные лица), деятельность которых наполняет содержанием непрямой президентский контроль в сфере государственного управления:
– представитель Президента Украины в Верховной Раде Украины;
– представитель Президента Украины в Кабинете Министров Украины;
– представитель Президента Украины в Конституционном Суде Украины;
– представитель Президента Украины на Чернобыльской АЭС;
– Главная государственно-правовая служба;
– Главная служба политического анализа;
– Главная служба внешней политики;
– Служба по вопросам обращений граждан и др.
Контроль за выполнением указов, распоряжений и поручений Президента Украины предусматривает постоянный мониторинг, получение от исполнителей соответствующей промежуточной и итоговой информации, анализ этой информации и результатов мониторинга, информирование Президента Украины, главы Администрации Президента Украины о ходе реализации акта или поручения.
2. Парламентский контроль осуществляется единственным органом законодательной власти в Украине – Верховной Радой Украины и также может быть прямым и непрямым. Прямой парламентский контроль осуществляется в соответствии с полномочиями Верховной Рады Украины (ст. 85 Конституции Украины). Это касается таких полномочий как:
– заслушивание ежегодных и внеочередных посланий Президента Украины о внутреннем и внешнем положении Украины;
– рассмотрение и принятие решения относительно одобрения Программы деятельно, Кабинета Министров Украины;
– осуществление контроля за деятельностью Кабинета Министров Украины.
– назначение на должности и освобождение от должностей председателя Счетной Палаты, Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека;
– назначение по предоставлению Президента Украины Премьер-министра Украины, Министра обороны Украины, Министра иностранных дел Украины, назначения по предоставлению Премьер-министра Украины других членов Кабинета Министров Украины, председателя Антимонопольного комитета Украины, председателя Фонда государственного имущества Украины, освобождения отмеченных лиц с должностей, решение вопроса об отставке Премьер-министра Украины, членов Кабинета Министров Украины и тому подобное.
Что касается непрямого парламентского контроля, то в этом случае речь идет о деятельности таких постоянно или временно действующих структур, как:
– Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека;
– Счетная палата;
– комитеты Верховной Рады Украины; – временные контрольные, ревизионные, следственные комиссии.
Остановимся детальнее на вариантах непрямого парламентского контроля в сфере государственного управления.
Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека Парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина и защита прав каждого на территории Украины и в пределах ее юрисдикции на постоянной основе осуществляет Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека (дальше Уполномоченный), который в своей деятельности руководствуется Конституцией Украины, законами Украины, действующими международными договорами, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины. Уполномоченный осуществляет свою деятельность независимо от других государственных органов и должностных лиц. Институт Уполномоченного, которого еще нередко называют омбудсменом (швед, ombudsman – уполномоченное лицо), впервые появился в Швеции в 1809 г. На сегодня в Украине сферой контроля со стороны Уполномоченного являются отношения, которые возникают в процесе реализации прав и свобод человека и гражданина лишь между гражданином Украины, независимо от места его пребывания, иностранцем или лицом без гражданства, которые находятся на территории Украины, и органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными и служебными лицами. Это положение свидетельствует о важной роли Уполномоченного именно в сфере отношений гражданина и власти, которые преимущественно урегулированы нормами административного права.
Целью парламентского контроля, который осуществляет Уполномоченный, является:
1) защита прав и свобод человека и гражданина, провозглашенных Конституцией Украины, законами Украины и международными договорами Украины;
2) соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина;
3) предотвращение нарушений прав и свобод человека и гражданина или содействие их возобновлению;
4) содействие приведению законодательства Украины о правах и свободах человека и гражданина в соответствие с Конституцией Украины, международными стандартами в этой отрасли;
5) улучшение и последующее развитие международного сотрудничества в отрасли защиты прав и свобод человека и гражданина;
6) предотвращение любые формы дискриминации относительно реализации человеком своих прав и свобод;
7) содействие правовой информированности населения и защита конфиденциальной информации о лице (Закон Украины от 23 декабря в 1997 г. № 776/97-ВР «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека»).
Уполномоченный осуществляет свою деятельность на основании сведений о нарушении прав и свобод человека и гражданина, которые получает:
1) из обращений граждан Украины, иностранцев, лиц без гражданства или их представителей;
2) из обращений народных депутатов Украины;
3) по собственной инициативе.
Уполномоченный в конкретном случае начинает свою работу с рассмотрения обращений. Обращения подаются в письменной форме на протяжении года после выявления нарушения прав и свобод человека и гражданина. При наличии исключительных обстоятельств этот срок может быть продлен Уполномоченным, но не более чем до двух лет.
Важным фактором правового статуса Уполномоченного, который Свидетельствует также о действенности контроля, что им осуществляется, являются права, предоставленные действующим законодательством Уполномоченному. Среди их необходимо выделить:
– право беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации независимо от формы собственности;
– право требовать от должностных и служебных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций независимо от формы собственности содействия в проведении проверок деятельности подконтрольных и подчиненных им предприятий, учреждений, организаций, выделения специалистов в проведении проверок, экспертиз и предоставления соответствующих выводов;
– право приглашать должностные и служебные лица, граждан Украины, иностранцев и лиц без гражданства для получения от них устных или письменных объяснений относительно обстоятельств, которые проверяются по делу.
Актами реагирования Уполномоченного могут быть:
а) конституционное представление – акт реагирования в Конституционный Суд Украины относительно решения вопроса о соответствии Конституции Украины (конституционности) закона Украины или другого правового акта Верховной Рады Украины, акта Президента Украины и Кабинета Министров Украины, правового акта Автономной Республики Крым; официального толкования Конституции Украины и законов Украины;
б) представления Уполномоченного – акт реагирования к органам государственной власти, органов местного самоуправления, объединений граждан, предприятий, учреждений, организаций независимо от формы собственности и их должностных и служебных лиц для осуществления соответствующих мероприятий в месячный срок относительно устранения обнаруженных нарушений прав и свобод человека и гражданина.
Среди проблем, которые имеют место в деятельности и организационно-правовом статусе Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, необходимо отметить такие:
– акты реагирования Уполномоченного не имеют юридически властного характера. То есть, для изменения ситуации, где нарушаются права, свободы и законные интересы людей, Уполномоченный должен информировать об обнаруженных нарушениях парламент, Кабинет Министров Украины и центральные органы исполнительной власти, общественность через средства массовой информации;
– отсутствие права законодательной инициативы;
– отсутствие полномочий относительно обеспечения прав военнослужащих и некоторых других категорий граждан.
Счетная палата
Согласно со ст. 98 Конституции Украины контроль за использованием средств Государственного бюджета Украины от имени Верховной Рады Украины осуществляет Счетная палата. Она является постоянно действующим органом контроля, который образуется Верховной Радой Украины, подчиненный и подотчетный ей. Счетная палата осуществляет свою деятельность самостоятельно, независимо от любых других органов государства.
Основными заданиями Счетной палаты является:
– организация и осуществление контроля за своевременным выполнением расходной части Государственного бюджета Украины, расходованием бюджетных средств, в частности средств общегосударственных целевых фондов, по объемам, структуре и их целевому назначению;
– осуществление контроля за образованием и погашением внутреннего и внешнего долга Украины, определения эффективности и целесообразности расходов государственных средств, валютных и кредитно-финансовых ресурсов;
– контроль за финансированием общегосударственных программ экономического, научно-технического, социального и национально-культурного развития, охраны окружающей среды;
– контроль за законностью и своевременностью движения средств Государственного бюджета Украины и средств внебюджетных фондов в учреждениях Национального банка Украины и уполномоченных банках (Закон Украины от 11 июля в 1996 г. JV° 315/96-BP «О Счетной палате»).
Счетная палата имеет право контролировать также местные государственные администрации и органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, банки, кредитные учреждения, хозяйственные общества, страховые компании, другие финансовые учреждения и их союзы, ассоциации и другие объединения независимо от форм собственности, объединения граждан, негосударственные фонды и другие негосударственные некоммерческие общественные организации в той части их деятельности, которая касается использования средств Государственного бюджета Украины.
Комитеты Верховной Рады Украины, временные контрольные, ревизионные, следственные комиссии
Контрольная функция комитетов Верховной рады Украины заключается в:
1) анализе практики применения законодательных актов в деятельности государственных органов, их должностных лиц по вопросам, отнесенным к предмету ведения комитетов, подготовке и представлении соответствующих выводов и рекомендаций на рассмотрение Верховной Рады Украины;
2) контроле за выполнением Государственного бюджета Украины;
3) организации и подготовке по поручению Верховной Рады Украины парламентских слушаний;
4) взаимодействия со Счетной палатой;
5) взаимодействии с Уполномоченным Верховной Рады Украины по правам человека;
б) направление материалов для соответствующего реагирования в границах, установленных законом, органам Верховной Рады Украины, государственным органам, их должностным лицам и тому подобное (Закон Украины от 4 апреля в 1995 г. № 116/95-ВР «О комитетах Верховной Рады Украины»).
Согласно с положениями ст. 89 Конституции Украины комитеты Верховной Рады Украины осуществляют законопроектную работу, готовят и предварительно рассматривают вопросы, отнесенные к полномочиям Верховной Рады Украины. Верховная Рада Украины в пределах своих полномочий создает временные следственные комиссии, если за это проголосовала не менее как одна треть от конституционного состава Верховной Рады Украины. Выводы и предложения временных следственных комиссий не решают для следствия и суда.
Регламент Верховной Рады Украины определяет, что Верховная Рада может создавать, когда признает необходимым, временные контрольные, ревизионные, следственные комиссии по любому вопросу своей компетенции. Задание и круг полномочий таких комиссий определяются Верховной Радой при их создании. Полномочия временной контрольной, ревизионной или следственной комиссии Верховной Рады прекращаются автоматически с принятием Верховной Радой окончательного решения относительно результатов работы этой комиссии, а также в случае прекращения полномочий Верховной Рады, которая создала эту комиссию.
Для примера можно навести постановление Верховной Рады Украины от 3 августа в 2006 г. № 72-V «Об образовании Временной следственной комиссии Верховной Рады Украины по вопросам проверки ситуации с обеспечением природным газом украинских потребителей, расчетами за поставленный природный газ и возможными нарушениями действующего законодательства на энергетическом рынке Украины».