1. Органы местного самоуправления.
2. Объединения граждан.
3. Религиозные объединения.
4. Субъекты предпринимательской деятельности.
1. Органы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления являются субъектами административно-правовых отношений, поскольку они вступают в эти отношения с органами исполнительной власти в случае, если государство контролирует функции и задачи, которые они выполняют, а также, они сами являются органами государственного управления, когда исполняют делегированные им государством полномочия.
В соответствии со ст. 140 Конституции Украины местное самоуправление является правом территориальной общины — жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка и города — самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины.
Местное самоуправление – гарантированное государством право территориальной общины, добровольного объединения жителей нескольких сел, села, поселка, города – самостоятельно, или под ответственность органов и должностных лиц разрешать вопросы местного значения в пределах действующего законодательства.
Среди самых важных признаков органов местного самоуправления выделяют их правовую, организационную, материальную и финансовую автономии.
Правовая автономия означает, что органы местного самоуправления наделены собственными, присущими только им полномочиями, которые закреплены Конституцией и действующим законодательством Украины. В пределах этих полномочий органы местного самоуправления обладают полной свободой действий.
Организационная автономия органов местного самоуправления проявляется в их возможности самостоятельно определять и строить свою внутреннюю структуру, с тем чтобы она соответствовала местным условиям и обеспечивала эффективное управление. Действуя в рамках Закона, органы местного самоуправления не подчиняются другим органам. Контроль же за ними осуществляется лишь с целью обеспечения законности их действий.
Материальная и финансовая автономия органов местного самоуправления проявляется в их праве владеть и распоряжаться средствами и имуществом для реализации своих функций и полномочий.
Деятельность органов местного самоуправления регулируется Конституцией Украины, Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21 мая 1997г., Законом Украины «Об органах самоорганизации населения» от 11 июля 2001г., Законом Украины «О столице Украины – город – герой Киев» от 7 июня 2001г., «О службе в органах местного самоуправления» и др.
Местное самоуправление в Украине существует в виде представительских органов – местных советов и их исполнительных органов (комитеты, отделы, управления). В большей степени административное право касается именно деятельности исполнительных органов местного самоуправления.
Эти исполнительные органы различных городских, сельских, поселковых районных советов подконтрольны и подотчетны соответствующим советам, а в вопросах делегированных им полномочий органов исполнительной власти – соответствующим органам исполнительной власти. Если в селе живет меньше 500 человек, то по решению местного сельсовета исполнительный орган совета может не создаваться. В данном случае его функции выполняет сельский голова единолично.
Основные принципы местного самоуправления:
Местное самоуправление в Украине осуществляется на принципах: законности, народовластия, гласности, коллегиальности, объединения местных и государственных интересов; выборности, правовой, организационной, и материально-финансовой самостоятельности, подотчетности и ответственности перед территориальными общинами, их органами и должностными лицами, государственной поддержки и гарантии местного самоуправления; судебной защиты прав местного самоуправления.
Рассматривая данный вопрос прежде всего необходимо уяснить какое же место в системе власти занимают органы местного самоуправления, и каким образом они соотносятся с органами государственной исполнительной власти.
Общие черты, отличия и проблемы взаимодействия местного самоуправления и государственной исполнительной власти.
Общие черты:
– одни задачи и функции на соответствующих территориях;
– исполнительная власть должна обеспечить исполнение решений органов местного самоуправления, если они не противоречат законодательству;
– органам местного самоуправления могут предоставляться законом отдельные полномочия органов исполнительной власти.
Отличия:
– органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
– имеют ограниченную сферу компетенции по сравнению с органами исполнительной власти;
– местное самоуправление действует лишь на территории соответствующей административно-территориальной единицы;
– отсутствие исполнительных структур местного самоуправления на уровне районов, областей;
– в городах Киеве и Севастополе до сих пор не созданы исполкомы при мэриях, а их функции выполняют главы местных государственных администраций;
– недостаточное финансирование органов местного самоуправления.
Чтобы точнее уяснить смысл местного самоуправления как субъекта административного права, можно деть определение Системы органов местного самоуправления, под которой необходимо понимать совокупность разных организационных форм и институтов местной демократии, через которые реализуются функции и полномочия местного самоуправления.
Система местного самоуправления включает в себя:
– территориальную общину
– сельский, поселковый, местный совет;
– сельского, поселкового, городского голову (мэра);
– исполнительные органы сельского, поселкового, городского совета;
– районные и областные советы, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков, городов;
– органы самоорганизации населения.
Территориальные общины – жители, объединенные постоянным проживанием в границах села, поселка, города, которые являются самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких населенных пунктов, которые имеют один административный центр.
Советы – являются представительскими органами местного самоуправления. Сельские, поселковые, городские советы являются органами местного самоуправления, которые представляют соответствующие территориальные общины и осуществляют от их имени и в их интересах функции и полномочия местного самоуправления, определенные Конституцией и законами.
Областные и районные советы являются органами местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков, городов.
Исполнительные органы советов. – (исполнительные комитеты, отделы, управления и другие созданные советами исполнительные органы).
Сельский, поселковый, городской голова. Является главным должностным лицом территориальной общины. Он избирается соответствующей территориальной общиной на основе общего, прямого избирательного права путем тайного голосования сроком на 4 года в порядке, установленном законом, и осуществляет свои полномочия на постоянной основе.
Орган самоорганизации населения – является одной из форм участия членов территориальных общин сел, поселков, городов, районов в городах в решении отдельных вопросов местного значения. Органами самоорганизации населения являются домовые, уличные, квартальные комитеты, комитеты районов в городах, микрорайонов, сельские, поселковые комитеты.
Административно-правовой статус органов местного самоуправления состоит из соответствующих полномочий, то есть совокупности прав и обязанностей.
Исходя из норм действующего законодательства, полномочия органов местного самоуправления можно разделить на две группы:
1) собственные;
2) делегированные.
К первой группе принадлежат те, относительно которых имеют место соответствующие четкие предписания норм права и которые предоставляют именно указанным органам право на осуществление определенных действий. В свою очередь, о делегированных полномочиях органов местного самоуправления можно говорить в том случае, когда речь идет о передаче (делегировании) им отдельных полномочий органов исполнительной власти. Государство финансирует осуществление этих полномочий в полном объеме за счет средств Государственного бюджета Украины или отнесения в местный бюджет в установленном законом порядке отдельных общегосударственных налогов, передает органам местного самоуправления соответствующие объекты государственной собственности. Делегированные полномочия являются проявлением децентрализации государственного управления, которое свидетельствует о желании органического сочетания преимуществ четкого организующего влияния со стороны государства и целесообразности участия в этом процессе самих территориальных общин.
В целом же основными полномочиями органов местного самоуправления относятся:
– управление имуществом, которое находится в коммунальной собственности;
– утверждение программ социально-экономического и культурного развития и контроль за их выполнением;
– утверждение бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц и контроль за их выполнением;
– установление местных налогов и сборов в соответствии с законом;
– образование, реорганизация и ликвидация коммунальных предприятий, организаций и учреждений и тому подобное.
2. Объединения граждан.
Объединение граждан – это добровольное общественное формирование, созданное на основе единства интересов для общей реализации гражданами своих прав и свобод.
Речь идет о том, что в Украине по примеру других демократических стран легализуется право граждан на создание по своему выбору различных объединений. Характерно, что государство обеспечивает поддержку прав и законных интересов объединений граждан, легализуемых в законном порядке. Вмешательство государственных органов и служебных лиц в деятельность объединений граждан, так же как и вмешательство объединений граждан в деятельность государственных органов, служебных лиц и в деятельность других объединений граждан не допускается, кроме случаев, предусмотренных законом (Закон Украины от 16 июня 1992р. № 2460-ХП «Об объединении граждан»).
Признаки объединения граждан:
– добровольность вступления и выхода из объединения;
отсутствие государственно-властных полномочий (за исключением делегирования их государством);
– в основе – некоммерческий характер деятельности.
Виды объединений граждан:
По организационно-правовым свойствам:
1. Массовые объединения граждан (политические партии, творческие союзы, профессиональные союзы и тому подобное).
2. Органы общественной самодеятельности (общественные формирования по охраны общественного порядка).
3. Органы общественного самоуправления (советы и коллективы микрорайонов, уличные комитеты и тому подобное).
По масштабу деятельности:
1. Международные (деятельность распространяется на территорию Украины и хотя бы одной другого государства).
2. Всеукраинские (деятельность которых распространяется на территорию всей Украины и которые имеют местные ячейки в большинстве ее областей).
3. Местные (деятельность которых распространяется на территории соответствующей административно-территориальной единицы или региона).
В зависимости от целей создания:
1. Политические партии.
2. Общественные организации.
Политическая партия - это объединение граждан – сторонников определенной общенациональной программы общественного развития, главной целью которых является участие в разработке государственной политики, формировании органов власти, местного и регионального самоуправления и представительства в их составе.
Общественная организация - это объединение граждан созданное для удовлетворения и защиты своих законных социальных, экономических, творческих, вековых, национально-культурных, спортивных и других общих интересов.
Для понимания роли и места объединений граждан среди других субъектов административного права целесообразно остановиться на принципах объединений граждан и порядка их легализации.
Принципы объединений граждан:
– добровольность;
– равноправие их членов (участников);
– самоуправление;
– законность;
– гласность.
Легализация объединений граждан это официальное признание объединений граждан, которое осуществляется способом их регистрации или сообщения о создании. Деятельность объединений граждан, которые не легализованы или принудительно распущены по решению суда, является противозаконной.
Легализация в зависимости от вида объединения граждан может происходить двумя способами:
а) регистрации (для политических партий и международных общественных организаций она является обязательной);
б) сообщения о создании.
Легализация общественной организации осуществляется Министерством юстиции Украины, местными органами государственной исполнительной власти, исполнительными комитетами сельских, поселковых, городских советов. В случае, когда деятельность местной общественной организации распространяется на территорию двух и больше административно-территориальных единиц, ее легализация осуществляется соответствующим высшим органом.
Не подлежат легализации, а деятельность легализуемых объединений граждан запрещается в судебном порядке, когда их целью является:
– изменение через насилие конституционного строя и в любой противозаконной форме территориальной целостности государства;
– подрыв безопасности государства который проявляется в осуществлении деятельности в интересах иностранных государств;
– пропаганда войны, насилия или жестокости, фашизма и неофашизма;
– разжигание национальной и религиозной вражды;
– создание незаконных военизированных формирований;
– ограничение общепризнанных прав человека.
Административно-правовой статус объединений граждан проявляется в том, что для осуществления целей и задач, определенных в уставных документах, зарегистрированные объединения граждан пользуются правом:
– представлять и защищать свои законные интересы и законные интересы своих членов (участников) в государственных и общественных органах;
– принимать участие в политической деятельности, проводить массовые мероприятия (собрания, митинги, демонстрации и тому подобное);
– создавать учреждения и организации;
– получать от органов государственной власти, управления и органов местного самоуправления информацию, необходимую для реализации своих целей и задач;
– вносить предложения в органы власти и управления;
– основывать средства массовой информации.
При нарушении законодательства к объединениям граждан могут быть применены такие взыскания:
– предупреждение;
– штраф;
– временное запрещение (остановка) отдельных видов деятельности;
– временное запрещение (остановка) деятельности;
– принудительный роспуск (ликвидация).
3. Религиозные организации.
Религиозные организации – это социальные образования, целью которых является удовлетворение религиозных потребностей граждан исповедовать и распространять веру.
Виды религиозных организаций:
– религиозные общества;
– управление и центры;
– монастыри;
– религиозные братства;
– миссионерские общества (миссии);
– духовные учебные заведения;
– объединения, которые состоят из отмеченных выше религиозных организаций (Закон Украины от 23 апреля в 1991 г. № 987-XII «О свободе совести и религиозных организациях»).
Конституция Украины в ст. 35 определяет, что каждый имеет право на свободу мировоззрения и вероисповедания. Это право кроет в себе свободу исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, беспрепятственно проводить единолично или коллективно религиозные культы и ритуальные обряды, вести религиозную деятельность.
Реализация этого права может быть ограничена законом лишь в интересах охраны общественного порядка, здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других людей. Церковь и религиозные организации в Украине отделены от государства, а школа – от церкви. Ни одна религия не может быть признана государством как обязательная.
В Украине религиозные организации объективно признаются субъектами административного права. Это связано со многими факторами, основные из которых таковы:
– нередко религиозные организации имеют статус юридических лиц, устав и проходят государственную регистрацию;
– они имеют право принимать участие в общественной жизни;
– священнослужители имеют право на участие в политической жизни наравне со всеми гражданами;
– государство, не вмешиваясь в дела религиозных организаций, в ряде случаев (четко отмеченных в законодательстве), в судебном порядке может прекратить деятельность указанных организаций.
Для получения религиозным обществом правоспособности юридического лица граждане в количестве не меньше десяти лиц, которые создали ее и достигли 18-летнего возраста, подают заявление и устав (положение) на регистрацию в областную, Киевскую и Севастопольскую городские государственные администрации, а в Республике Крым – в Правительство Республики Крым.
Церковь (религиозные организации) в Украине отделена от государства Впрочем, государство защищает права и законные интересы религиозных организаций; способствует установлению отношений взаимной религиозной и мировоззренческой терпимости и уважения между гражданами, которые исповедуют религию или не исповедуют ее, между верующими разных вероисповеданий и их религиозными организациями; принимает к сведению и уважает традиции и внутренние установки религиозных организаций, если они не противоречат действующему законодательству. В подтверждение тезиса о содействии государством деятельности религиозных организаций следует отметить передачу культовых религиозных зданий, сооружений в собственность церкви, которая имела место в 90-х годах прошлого века, а также предоставление указанным организациям определенных льгот.
Поскольку религиозные организации существуют в основном за счет пожертвований мирян, играют значительную роль в духовном возрождении общества, заботятся о больных, обездоленных, инвалидах, принимают участие в благотворительной деятельности, взыскание из религиозных организаций платы за электрическую энергию, которая отпускается им на коммунально-бытовые нужды, осуществляется по тарифам, предусмотренным для городского населения. (Указ Президента Украины от 22 июня в 1994 г. № 322/94 «О предоставлении льгот религиозным организациям»).
Важным фактором, на который надо обратить внимание, – это то, что государственная система образования в Украине отделена от церкви (религиозных организаций), и имеет светский характер. Доступ к разным видам и уровням образования предоставляется гражданам независимо от их отношения к религии. Но граждане могут учиться религиозному вероучению и получать религиозное образование индивидуально. Религиозные организации имеют право самостоятельно создавать внутри себя учебные заведения для религиозного образования, используя при этом помещения, которые им принадлежат или они арендуют.
В подтверждение системности и последовательности государственной политики относительно отношений с церковью, следует отметить, что подписанный в августе в 2006 г. Президентом Украины Председателем Верховной Рады Украины, Премьер-министром Украины и лидерами парламентских фракций Универсал национального единства по вопросу, который рассматривается, содержит такое положение как соблюдение свободы вероисповедания. В нем декларируется уважительное отношение к объединительным стремлениям верующих всех православных церквей без вмешательства государства и политических сил в этот процесс.
4. Другие негосударственные органы и организации
Особенность рассмотрения других негосударственных органов и организаций как субъектов административного права объясняется, в первую очередь, их достаточно большим количеством и разнообразием, которое осложняет их классификацию и дает основания для их объединения в одну группу. Разобраться в административно-правовых статусах разных негосударственных органов и организаций достаточно сложно, потому что степень полномочий достаточно отличается в зависимости от многих обстоятельств. Если взять за первооснову Гражданский кодекс Украины, то согласно с его положениями юридические лица частного права (а именно они больше всего похожи на негосударственные органы и организации как субъекты административного права) разделяются на общества, учреждения и другие формы, предусмотренные законом. В свою очередь, общества разделяются на:
а) предпринимательские общества – осуществляют предпринимательскую деятельность с целью получения прибыли и последующего ее деления между участниками.
Предпринимательские общества могут быть созданы как:
– хозяйственные общества (полное общество, коммандитное общество, общество с ограниченной или дополнительной ответственностью, акционерное общество);
– производственные кооперативы.
б) непредпринимательские общества – не имеют целью получение прибыли для ее последующего деления между участниками. Непредпринимательские общества могут быть созданы как потребительские кооперативы, объединение граждан и тому подобное.
Анализ Хозяйственного кодекса Украины свидетельствует о наличии таких субъектов ведения хозяйства (которые потенциально могут выступать как негосударственные субъекты административного права):
– фермерское хозяйство;
– арендное предприятие;
– предприятие с иностранными инвестициями;
– иностранное предприятие;
– объединение предприятий (ассоциация, корпорация, консорциум, концерн и тому подобное);
– промышленно-финансовая группа;
– холдинговая компания;
– союз, союз и др.
Можно сделать вывод, что общими чертами, которые объединяют разнообразные отмеченные выше негосударственные органы и организации и свидетельствуют об их отнесении к субъектам административного права, являются такие:
1. Создаются на основании государственной регистрации.
2. Государство создает административно-правовые гарантии сдерживания прав негосударственных органов и организаций (недопустимость отказа в регистрации, кроме случаев, определенных в законе; запрещение на вмешательство государственных органов в деятельность, кроме случаев, определенных в законе; право на защиту от неправомерных действий органов публичной администрации в административном и судебном порядке).
3. Возможность со стороны государства осуществлять контроль и надзор за соответствием деятельности требованиям действующего законодательства.
4. Несут административную ответственность за нарушение законодательства.
5. Процесс реорганизации и ликвидации происходит согласно с требованиями действующего законодательства, с фиксацией результатов этого процесса соответствующими органами публичной администрации
Дополнительно к местному самоуправлению.
Виды полномочий органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления выполняют собственные а также делегированные полномочия. По закону некоторые полномочия органами местного самоуправления передаются органами исполнительной власти, а некоторые – соответствующими городскими государственными администрациями по решению районных, областных советов.
Областные и районные советы утверждают программы социально-экономического и культурного развития соответствующих областей и районов и контролируют их выполнение; утверждают районные и областные бюджеты (для реализации общих проектов), контролируют их выполнение; решают другие вопросы, отнесенные законом к их компетенции.
Как уже было сказано, органам местного самоуправления могут предоставляться законом отдельные полномочия органов исполнительной власти. В этом случае государство финансирует реализацию этих полномочий в полном объеме за счет средств Государственного бюджета Украины.
В свою очередь местные советы (областные и районные) могут делегировать часть своих полномочий соответственно областным и районным государственным администрациям и контролировать реализацию этих полномочий. Областные и районные советы заслушивают отчеты глав городских государственных администраций, их заместителей, руководителей управлений, отделов и других структурных подразделений местных государственных администраций об обеспечении бюджета, выполнении программ экономического и социально-культурного развития соответствующей территории, местных экологических программ, а также по другим вопросам, которые связаны с реализацией местной государственной администрацией полномочий, делегированных ей советом.
Органы местного самоуправления в пределах полномочий, определенных законом, принимают решения, являющиеся обязательными к исполнению на соответствующей территории.
В вопросах реализации делегированных им полномочий органы местного самоуправления подконтрольны соответствующим органам исполнительной власти. Реализация нормативных актов органов местного самоуправления, принятых с нарушением Конституции и законодательства Украины, может быть приостановлена до решения вопроса об их законности в судебном порядке. Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений, действий или бездеятельности органов местного самоуправления, возмещается ими в полном объеме за счет собственных средств.
Местные советы подконтрольны также Верховной Раде Украины, территориальным общинам, суду. Так, в соответствии с Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине» полномочия местного совета могут быть досрочно прекращены по решению местного референдума в случае, если совет принял решение с нарушением Конституции и других законов Украины, прав и свобод граждан, и при этом игнорируются требования компетентных органов о приведении принятых решений в соответствие с требованиями законодательства, а также если сессии совета не проводятся без уважительных причин в установленные законом сроки, или совет не решает вопросы, отнесенные к его ведению.
Вопрос о досрочном прекращении полномочий сельского, поселкового, городского, районного совета по решению местного референдума может быть поднят сельским, поселковым, городским головой, а также не менее чем одной десятой частью граждан, которые проживают на соответствующей территории и имеют право голоса.
При наличии решения суда о признании актов совета незаконными или аналогичных выводов соответствующего комитета Верховной Рады Украины последняя может назначить внеочередные выборы сельского, поселкового, городского, районного в городе, районного, областного совета.
Исполнительный комитет совета предварительно рассматривает проекты местных программ социального, экономического и культурного развития, целевых программ по иным вопросам, местного бюджета, а также проекты решений, которые выносятся на рассмотрение соответствующего совета; координирует деятельность отделов, управлений и других исполнительных органов совета, предприятий, учреждений и организаций, которые отнесены к коммунальной собственности соответствующей территориальной общины, заслушивает отчеты о работе их руководителей; имеет право изменять или отменять акты подчиненных ему отделов, управлений, других исполнительных органов совета, а также их должностных лиц. Исполнительный комитет осуществляет также отдельные полномочия, делегированные ему государством.
Перечисленные полномочия относятся к общим полномочиям исполнительного комитета. Кроме них он обладает широким кругом специальных полномочий: в области планирования и учета, бюджета и финансов, управления коммунальной собственностью, развития местного хозяйства, охраны окружающей природной среды, строительства, жилищного хозяйства, транспорта, связи, социального обслуживания и др. Так, исполнительный комитет разрабатывает и представляет на утверждение совету бюджет и отчет о его исполнении; обеспечивает реализацию утвержденных советом планов приватизации объектов коммунальной собственности; приостанавливает или ограничивает хозяйственную деятельность предприятий (объединений), организаций и учреждений различных форм собственности в случае нарушения ими законодательства об охране природной среды; организовывает местные рынки, оказывает содействие развитию всех форм торговли; управляет предприятиями и организациями транспорта и связи, которые отнесены к коммунальной собственности; регистрирует право собственности, право пользования землей, предприятия, организации и учреждения, общественные формирования; обращается в суд о признании незаконными актов органов исполнительной власти, других органов местного самоуправления и пр.
Значительными полномочиями действующее законодательство наделяет глав сел, поселков и городов. Сельский, поселковый, городской голова обеспечивает осуществление предоставленных законом полномочий органов исполнительной власти на соответствующей территории, соблюдение Конституции и законов Украины, выполнение актов органов исполнительной власти; организовывает работу соответствующего совета и его исполнительного комитета; назначает на должность и освобождает от должности руководителей отделов, управлений и других структурных подразделений совета, предприятий, учреждений и организаций, которые отнесены к коммунальной собственности и соответствующим территориальным общинам; созывает общие собрания граждан по месту проживания; представляет территориальную общину, совет и ее исполнительный комитет в отношениях с другими государственными и негосударственными органами; обращается в суд о признании незаконными актов других органов местного самоуправления, местных органов государственной исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций, которые ограничивают права и интересы территориальной общины, а также полномочия совета и его органов; в соответствии с требованиями законодательства заключает от имени территориальной общины, совета и его исполнительного комитета договоры, а по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции совета, подает их на утверждение соответствующего совета; ведет личный прием граждан и др.
Совет в пределах своих полномочий принимает нормативные и иные акты в форме решений. Акты такой формы принимают и исполнительные комитеты совета. Решения совета после обсуждения принимаются на его пленарном заседании большинством голосов депутатов от общего состава совета (кроме некоторых случаев, предусмотренных действующим законодательством). Решения совета нормативно-правового характера приобретают силу со дня их официального обнародования, если советом не установлен более поздний срок введения этих решений в действие.
Решения исполнительного комитета принимаются на его заседании большинством голосов от общего состава исполнительного комитета и подписываются сельским, поселковым, городским головой, председателем районного в городе совета.
Сельский, поселковый, городской голова, председатель районного в городе, районного, областного совета в пределах своих полномочий издает распоряжения.
Акты органов и должностных лиц местного самоуправления доводятся до сведения населения.