На правах рукописи
ЧИРКИНА Юлия Александровна
КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ РЕАЛИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ (НА ПРИМЕРЕ ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ)
АВТОРЕФЕРАТ
магистерской диссертации на соискание степени магистра
Научный руководитель:
канд. социол. наук,
доцент
Богатырева И.В.
Воронеж 2014
Выпускная квалификационная работа – магистерская диссертация выполнена на кафедре региональной экономики и менеджмента муниципального автономного учреждения высшего профессионального образования «Воронежский институт экономики и социального управления»
Научный руководитель: к. социол. н., доцент
Богатырева Ирина Владимировна
подпись научного
руководителя
Защита магистерской диссертации состоится «19» июня 2014 г. в 09.00 часов на заседании кафедры региональной экономики и менеджмента по адресу: 394036, г. Воронеж, ул. Помяловского, д. 27, факультет государственного и муниципального управления.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена объективной необходимостью изучения кадрового обеспечения органов местного самоуправления и разработкой практических рекомендаций в области его совершенствования и повышения эффективности.
Реформирование местного самоуправления имеет множество аспектов. Одним из них является совершенствование управленческой деятельности органов местного самоуправления. Эффективность деятельности органов местного самоуправления во многом определяется качеством их кадрового состава, его способностью и готовностью к решению задач муниципального управления в динамично развивающихся и усложняющихся условиях реформирования системы местной власти как самостоятельного уровня управления. Основу кадрового состава органов местного самоуправления составляет муниципальная служба, в которой муниципальные служащие являются особой социально-профессиональной группой. Особенность этой категории работников органов местного самоуправления заключается не только в их правовом статусе, но и в тех требованиях, которые предъявляются к ним для эффективного исполнения функциональных обязанностей.
Поэтому формирование высокопрофессионального и компетентного кадрового корпуса муниципальной службы с соответствующим кадровым потенциалом в каждом регионе, оптимизация управления его развитием представляется принципиально важным условием успешной реализации реформы местного самоуправления и решения вопросов местного значения.
Однако анализ кадровой ситуации в муниципальной службе и изучение практики управления профессионально-должностным и профессионально-компетентностным развитием муниципальных служащих свидетельствуют о недостаточном уровне их профессионализма и неготовности значительной части муниципальных служащих к решению задач по реализации вопросов местного значения в соответствии с требованиями ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», низком уровне управленческого воздействия на складывающуюся кадровую ситуацию. Это, безусловно, актуализирует проблему поиска путей совершенствования форм и методов управления развитием муниципальной службы и ее кадрового потенциала для повышения эффективности профессиональной деятельности муниципальных служащих.
Кроме того, дискуссии, которые ведутся вокруг реформы местного самоуправления учеными и практиками, свидетельствуют о наличии общей неудовлетворенности ее результатами, среди причин которой отмечается как низкий уровень ее кадровой составляющей, так и отсутствие научно разработанной концепции развития муниципальной службы.
Это, в свою очередь, порождает противоречие между потребностями в профессионально подготовленных кадрах муниципальных служащих и их реальным состоянием, разрешение которого требует разработки и реализации стратегии и тактики развития муниципальной службы и ее кадрового потенциала.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования определяется:
- особой ролью муниципальной службы и качеством ее кадрового обеспечения в решении задач по реализации вопросов местного значения в свете требований реформы местного самоуправления;
- необходимостью создания научно обоснованной и эффективно действующей системы управления развитием кадрового потенциала муниципальной службы для обеспечения оптимальных условий ее функционирования.
Степень научной разработанности проблемы. Заявленная в данном диссертационном исследовании тема является сравнительно новой и недостаточно изученной. Несмотря на то, что в последнее десятилетие учеными ведется активная научная разработка проблем реформирования местного самоуправления по различным направлениям – от моделей территориальной организации и видов муниципальных образований, разделения властных полномочий и предметов ведения между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами до межбюджетных отношений[1] – комплексные исследования по вопросам кадрового обеспечения муниципальной службы, управления развитием ее потенциала практически отсутствуют.
Тем не менее, междисциплинарный характер исследуемой проблемы позволяет использовать при ее изучении научные разработки по общим вопросам кадровой политики в сфере государственного управления и государственной службы таких ученых как Г.В. Атаманчук, В.Г. Игнатов, К.О. Магомедов, Е.В. Охотский, В.А. Сулемов, А.И. Турчинов, А.А. Хохлов и др., которые уделяют в них внимание и вопросам местного самоуправления, в т.ч. развитию института муниципальной службы[2].
В последнее время стали появляться публикации по вопросам формирования теории муниципального управления, муниципальной кадровой политики, организационно-правового становления муниципальной службы (М.В. Бондаренко, А.М. Володин, А.Г. Гладышев, В.А. Гневко, А.Е. Когут, Н.А. Игнатюк, И.А. Кокошин, Р.И. Мельникова, В.С. Нечипоренко, С.Ю. Фабричный и др.)[3], а также по отдельным направлениям работы с кадрами муниципальных служащих, в которых находят свое отражение такие аспекты как подготовка, переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих (А.Н. Аверин, В.А. Гневко, В.Н. Иванов, Г.Р. Латфуллин, П.А. Ореховский, А.А. Харченко и др.), технологизация управленческого процесса в органах местного самоуправления, в т.ч. в организации кадровой работы с муниципальными служащими (Ю.В. Астахов, В.П. Бабинцев, В.М. Захаров, Н.М. Макагонова и др.)[4] и т.д.
Ряд аспектов кадрового обеспечения муниципального управления получил отражение и в диссертационных исследованиях (Л.В. Адамская, И.Н. Воронин, С.Г. Заборовская, О.В. Соловьев, В.З. Сумароков и др.)[5], но пока таких работ единицы.
Как показывает аналитический обзор научных исследований по заявленной теме, среди них практически отсутствуют специальные исследования, основанные на результатах социологических мониторингов, позволяющих комплексно рассмотреть и концептуально обосновать системные подходы к региональному управлению развитием кадрового потенциала муниципальной службы.
Объект исследования в данной диссертационной работе – система кадрового обеспечения муниципальной службы Воронежской области.
Предмет исследования – практическая деятельность по организации кадрового обеспечения муниципальной службы органов местного самоуправления региона.
Целью исследования является обоснование приоритетных направлений в системе обеспечения кадрового потенциала муниципальной службы региона.
Задачи исследования:
- изучить теоретико-методологические основы исследования кадрового потенциала муниципальной службы;
- проанализировать особенности кадрового обеспечения муниципальной службы Воронежской области;
- обосновать механизм управления развитием кадрового потенциала муниципальной службы региона.
Гипотеза исследования. Развитие кадрового потенциала муниципальной службы зависит не только от способности муниципальных служащих к саморегулированию своего развития в соответствии с квалификационно-должностными и квалификационно-профессиональными требованиями, но требует социально-регулирующего воздействия, ориентированного на формирование условий совершенствования их профессионализма и компетентности на основе социально-технологических механизмов управления;
- во-вторых, наиболее перспективным в данном отношении представляется использование технологии программно-целевого управления, которое требует научно обоснованного определения целей, диагностики состояния кадрового потенциала муниципальной службы с использованием данных мониторинговых исследований, выбора оптимальных вариантов и аккумулирования всех видов ресурсов, необходимых для формирования эффективной системы управления муниципальной службой и развития ее кадрового потенциала.
Теоретико-методологическую основу исследования Научное исследование данной проблемы основывается на использовании теории государственного и муниципального управления, концепциях развития государственной кадровой политики в системе государственной и муниципальной службы таких авторов как А.Г. Атаманчук, Е.М. Ковешников, В.Н. Лексин, А.И. Радченко, В.А. Сулемов, В.В. Черепанов, А.А. Юдин и др.[6].
Также используются общенаучные принципы познания (структурно-функциональный, системный, диалектический, комплексный), которые дали возможность исследовать развитие муниципальной службы и ее кадрового потенциала как особого вида социального процесса, протекающего в структурах органов местного самоуправления[7].
В методологическом плане использование принципов исследования систем дало возможность определить управление кадровым потенциалом муниципальной службы как динамическую систему, способную самодо-страиваться в ответ на внутренние и внешние изменения. В диссертации использованы также методы системного и функционального анализа, сравнения, сбора и обобщения эмпирических данных.
Источники исследования. В качестве эмпирической исследовательской базы диссертационной работы послужили:
1. Федеральное законодательство РФ, региональное законодательство Воронежской и Белгородской областей в сфере местного самоуправления и муниципальной службы, а также нормативные акты органов местного самоуправления Воронежской области по регулированию кадрового обеспечения и развития муниципальной службы[8].
2. Статистические данные и информационно-аналитические материалы Министерства регионального развития РФ, текущее делопроизводство и статистика Управления кадровой работы с государственными и муниципальными служащими Правительства Воронежской области; информационно-аналитические материалы Управления по работе с муниципальными образованиями Правительства Воронежской области, результаты мониторинговых исследований состояния кадрового обеспечения муниципальной службы региона и др.[9]
3. Публикации материалов в специализированных научных и популярных изданиях по вопросам реформирования системы местного самоуправления, муниципальной кадровой политики, кадрового обеспечения муниципальной службы, в частности таких как «Муниципальная власть», «Муниципальная служба», «Муниципальный мир», «Власть», «Социс», «Муниципальная Россия», «Вопросы государственного и муниципального управления» и др.
4. Результаты социологических исследований «Кадровый потенциал муниципальной службы Воронежской области и основные направления его развития»й, проведенных Воронежским институтом экономики и социального управления с 2003 г. по 2008 г. (Р. И. Мельникова, И. В. Богатырева).
А также мониторинговые исследования Министерства регионального развития РФ по результатам реализации ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[10] и исследования региональных ученых по проблематике местного самоуправления:
- «Состояние кадрового состава государственной и муниципальной службы в областях ЦЧР» (N=486), проведенное в рамках реализации программы «Кадры ЦЧР» отделом кадровой политики ассоциации «Черноземье» под руководством П.А. Бабкина, Р.И. Мельниковой в 2000 г.[11];
- «Роль органов местного самоуправления в активизации участия населения в реализации ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (N=658), проведенное Центром исследования проблем регионального развития ВИЭСУ в 2007 г. под руководством Р.И. Мельниковой, В.И. Селютина и др.
Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем:
- разработана концепция исследования кадрового потенциала муниципальной службы, как необходимого условия управления его профессиональным развитием;
- предложена система показателей диагностики состояния кадрового потенциала муниципальной службы Воронежской области с использованием мониторинговых исследований;
- обоснован механизм управления развитием кадрового потенциала муниципальной службы региона, включающий в себя меры по оптимизации использования уже имеющихся кадров и долгосрочное стратегическое планирование в форме целевой программы ее развития.
Положения, выносимые на защиту.
1. Управление развитием кадрового потенциала муниципальной службы представляет собой особый вид целенаправленной деятельности по формированию, развитию, рациональному использованию совокупности способностей и возможностей кадров исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления с целью обеспечения их эффективного функционирования. Необходимым условием обеспечения результативности управления в данной сфере является ее концептуально-теоретическое обоснование. Концепция исследования включает в себя теоретическое обоснование муниципальной службы как социального субъекта, выполняющего организационно-функциональные задачи по обеспечению управленческой деятельности на территории определенного муниципального образования; теоретическое обоснование деятельности по определению особенностей в уровнях управленческого воздействия на развитие кадрового потенциала муниципальной службы (федеральный, региональный, муниципальный); методологию и методику социологического исследования состояния кадрового обеспечения муниципальной службы; анализ эффективности внедрения кадровых технологий в управление данным процессом и определение критериев его результативности.
2. Диагностика кадрового потенциала муниципальной службы на региональном уровне осуществляется на основе следующих показателей: численный и возрастной состав, движение кадров и штатная укомплектованность, образовательный уровень и профиль образования муниципальных служащих, уровень профессионального развития – профессиональная компетентность, удовлетворенность трудом, мотивация к профессиональной деятельности, коммуникативные качества специалистов. Апробация разработанной системы параметров диагностики позволяет определить основные кадровые проблемы в муниципальной службе региона, к числу которых отнесены: недостаточная профессиональная компетентность кадров к организации деятельности в новых условиях; низкая удовлетворенность своим трудом в силу существующих проблем в его стимулировании по результатам; неоптимальная мотивация к профессиональной деятельности; недостаточный авторитет муниципальных служащих среди населения. Выявленные проблемы в значительной степени определяются несоответствием между требованиями к уровню управленческого воздействия со стороны кадровых служб органов местного самоуправления на протекание кадровых процессов в муниципальной службе и их недостаточной подготовленностью к этой деятельности, не позволяющей эффективно реализовывать свое функциональное предназначение.
3. Механизм управления формированием и развитием кадрового потенциала муниципальной службы представляет собой научно обоснованную организационно-нормативную систему управления кадровыми ресурсами. Он включает в себя два блока: (1) меры по оптимизации и эффективности использования уже имеющегося кадрового потенциала и (2) подготовка и осуществление долгосрочных стратегических преобразований системы управления кадрами муниципальных служащих. Реализация этого механизма актуализации и использования всех видов ресурсов возможна на основе программно-целевого управления развитием муниципальной службы и ее кадрового потенциала, включающего в себя: прогнозирование и проектирование изменений кадрового состава муниципальной службы; проектирование процедур (кадровых технологий) работы с кадрами муниципальных служащих; проектирование состояний субъектов кадрового обеспечения на основе разработки и внедрения проектов и программ рационализации управленческого труда.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в нем сформулированы практические рекомендации для органов местного самоуправления и региональных органов власти по оптимизации управления развитием кадрового потенциала муниципальной службы, которые могут быть полезны при разработке муниципальной кадровой политики в системе муниципальной службы как на территории Воронежской области, так и в других субъектах Федерации.
Программа и инструментарий исследования могут быть использованы в конкретном муниципальном образовании для диагностики состояния кадрового состава муниципальной службы и ее кадрового потенциала, а предложенные процедуры разработки программы развития муниципальной службы также могут представлять интерес, как для региональных органов власти, так и для органов местного самоуправления и муниципальной власти по формированию собственных программ кадрового обеспечения.
Кроме этого, положения диссертации могут быть востребованы при разработке и чтении учебных курсов при подготовке специалистов государственного и муниципального управления, менеджеров, социологов и т.д. в высших и средних профессиональных учебных заведениях.
Апробация и внедрение результатов исследования. Материалы исследования обсуждались на V-ой международной научно-методической конференции «Актуальные проблемы современного образования», на ежегодной научной практической конференции преподавателей и студентов «Неделя науки ВИЭСУ – 2014», также результаты исследований опубликованы в научно-образовательном журнале «Вестник ВИЭСУ».
Структура работы.
Работа состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений, отражающих сущность авторской программы исследования проблемы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень ее научной разработанности, формируется цель, задачи, объект и предмет исследования, определяется теоретическая и методологическая основа диссертации, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.
В первом разделе «Теоретико-методологические основы кадрового обеспечения органов местного самоуправления» осуществлен теоретико-методологический анализ исследуемой проблемы с учетом новых подходов к изучению социального опыта по реформированию системы местного самоуправления, в рамках которого муниципальная служба рассматривается как профессиональная деятельность по реализации основных полномочий органов местного самоуправления в управлении развитием конкретного муниципального образования. Отмечается, что качество кадрового обеспечения муниципальной службы и развитие ее кадрового потенциала является социальным ресурсом успешного функционирования органов местного самоуправления, а их кадровый ресурс рассматривается как открытая система, интенсивно взаимодействующая со средой (муниципальным сообществом).
Данное взаимодействие обеспечивается системой управления, в которой особая роль принадлежит управлению муниципальной службой, развитием ее кадрового потенциала, что приобретает особую значимость в период реформы местного самоуправления, когда возникает острая потребность в высокопрофессиональных кадрах, обладающих способностью к организационно-функциональной деятельности в новых социально-экономических условиях.
Кадровый потенциал муниципальной службы представляет собой меру способностей и возможностей муниципальных служащих материализовать свои знания и умения с целью обеспечения жизнеспособности и развития муниципального образования. Основными его характеристиками являются профессиональные знания, умения и навыки; профессиональные способности, ценности, потребности и интересы, а также мотивация к профессиональной деятельности и коммуникативные качества.
Управленческое воздействие на муниципальную службу по обеспечению заданных законодательством параметрам приводит к последовательным количественным и качественным изменениям в ее составе, что свидетельствует о протекании этого воздействия во времени, вызывает смену кадровых отношений и связей и может быть охарактеризовано как кадровый процесс. Его развитие происходит в определенной направленности и динамике и обеспечивается управленческим воздействием разноуровневых акторов, каждый из которых имеет свою специфику регулирования: федеральный – обеспечивает законодательное регулирование; региональный – на основе федерального законодательства формирует собственную законодательную базу с учетом специфики развития муниципального управления в субъекте Федерации, его организационно-методическое и финансовое развитие; муниципальный – осуществляет нормативно-правовое, организационное, деятельностно-функциональное и финансовое обеспечение.
В диссертационной работе, на основе системного принципа с учетом разноуровневости управления развитием муниципальной службы, рассмотрена структура муниципальной кадровой политики, которая носит вертикально интегрированный характер с преобладанием исследовательского интереса к региональному уровню и определено, что эта структура должна включать: региональные государственные органы по взаимодействию с органами местного самоуправления, сами муниципальные органы; исследовательские центры и/или учреждения высшего профессионального образования. Это дает возможность комплексно подойти к решению проблем эффективного развития муниципальной службы региона, объединив усилия всех структур на основе программно-целевого подхода к управлению этим процессом.
На основе теоретико-методологического анализа установлено, что управление развитием кадрового потенциала муниципальной службы является научно-практической деятельностью, определение эффективности которой может быть проведено на основе взаимосвязи научных принципов управления (системность, концептуальность, казуальность, валидность, методологическая рефлексия, верифицируемость, эмпиризм) с практической деятельностью, осуществляемой при организации кадровой работы с муниципальными служащими.
В диссертационной работе обоснована авторская концепция исследования состояния и развития кадрового потенциала муниципальной службы региона.
В основу выделения ее основных направлений положено представление о трех предметных областях: диагностика и оценка состояния объекта управления (количественные и качественные характеристики кадров муниципальной службы региона); определение потенциала субъекта управленческого воздействия (мотивация к профессиональному совершенствованию и развитию, способность к творчеству, инновациям и т.д.); анализ эффективности применяемых технологий (отбор, прохождение муниципальной службы, аттестация, квалификационный экзамен, ротация кадров и т.д.).
Завершающей процедурой построения концепции исследования является определение критериев ее эффективности, к числу которых исследование позволяет отнести адекватность целей кадровой работы, стратегических направлений развития муниципальной службы региона, полноту и объективность выделения проблем регионального и муниципального управления кадровым развитием муниципальной службы, точность прогноза, которые обеспечиваются подтверждением социальной практики.
В соответствии с данной концепцией, к числу ее наиболее значимых элементов относятся мониторинговые исследования проблемы, дающие возможность систематизации полученной информации для выработки необходимых установок в дальнейшем развитии муниципальной службы. К ним исследование позволяет отнести профессиональную компетентность специалистов, их профессиональную мотивацию, установку на профессиональное развитие, правовой характер кадровой политики, ее перспективность.
Во втором разделе магистерской диссертации «Состояние кадрового обеспечения органов местного самоуправления Воронежской области», на основе авторской концепции исследования проведен анализ состояния данного объекта – муниципальной службы и ее кадрового потенциала.
Диагностика проведена на основе применения таких показателей как численный и возрастной состав, движение кадров и штатная укомплектованность, образовательный уровень и профиль образования муниципальных служащих, уровень профессионального развития – профессиональная компетентность, удовлетворенность трудом, мотивация к профессиональной деятельности, коммуникативные качества специалистов.
В ходе исследования выявлены основные кадровые проблемы в муниципальной службе региона – недостаточная профессиональная компетентность кадров и готовность к деятельности в новых условиях, низкая удовлетворенность своим трудом в силу существующих проблем в его стимулировании, неоптимальная мотивация к профессиональной деятельности, недостаточный авторитет муниципальных служащих среди населения.
Диагностика выявила некоторые преимущества кадрового состава муниципальной службы Воронежской области, сформированной в ходе реформы местного самоуправления, по сравнению с общероссийскими показателями, по таким параметрам, как штатная укомплектованность должностей муниципальной службы; образовательный уровень муниципальных служащих; более низкая текучесть кадров по причине неудовлетворенности своей работой. Это свидетельствует о достаточно стабильном протекании кадровых процессов в муниципальной службе региона. Но, тем не менее, как показали результаты исследования, многие параметры количественно-качественных характеристик муниципальной службы нуждаются в управленческой корректировке и дальнейшем совершенствовании.
Наряду с некоторым омоложением кадров данная проблема остается достаточно актуальной, т.к. средний возрастной состав представлен муниципальными служащими пенсионного и предпенсионного возраста. При этом молодые кадры занимают в основном группы младших и старших муниципальных должностей.
Результаты мониторинговых исследований показали, что за последние годы увеличилась доля муниципальных служащих, которые хотели бы пройти профессиональную переподготовку или повысить свою квалификацию, однако только некоторые из них изъявили желание получить дополнительное образование с присвоением квалификации менеджера по специальности «государственное и муниципальное управление.
Можно предположить, что ситуация в Воронежской области отражает недостаточную эффективность работы по подбору и расстановке кадров в сфере муниципального управления. Среди основных причин этого и муниципальные служащие, и эксперты отмечают отсутствие, во-первых, вакантных должностей для назначения повысивших свой уровень квалификации работников, во-вторых, продуманной системы управления карьерой в муниципальной службе, что уменьшает заинтересованность муниципальных служащих в повышении своего профессионализма.
Профессиональные знания в совокупности с опытом работы на муниципальной службе создают у муниципальных служащих субъективное ощущение собственных потенциальных возможностей, которые должны оцениваться и реализовываться.
Однако в ходе исследования выяснилось, что более половины его участников сталкивались в практике своей работы с недооценкой своих потенциальных возможностей в профессиональной деятельности.
Как показало проведенное исследование, мотивы к профессиональной деятельности в сфере муниципальной службы связаны по преимуществу с реализацией собственных потребностей и интересов, стабильностью места работы, намерением быть полезным в решении проблем муниципального образования. На основе этого сделан вывод об особенностях мотивации муниципальных служащих, которая выражается как в стремлении к самореализации, так и в ориентации на социальное служение. В исследуемом регионе она для большинства муниципальных служащих не является оптимальной и требует существенной корректировки, создания соответствующих условий труда в системе муниципальной службы региона, повышения ее имиджа и статуса.
Диагностирование уровня удовлетворенности муниципальных служащих региона своей профессиональной деятельностью и условиями работы показало, что за последние годы он несколько вырос. Но, тем не менее, причины неудовлетворенности в принципе не претерпели изменений. Это низкая заработная плата, ограниченные возможности профессиональной карьеры, высокая интенсификация труда, неразработанность критериев оценки по результатам деятельности. Решение проблем повышения мотивационных стимулов и удовлетворенности в сфере профессиональной деятельности муниципальной службы требует безусловного внимания, от их состояния в значительной степени будет зависеть развитие потенциала муниципальных служащих региона, их профессионально-квалификационных и профессионально-должностных качеств, а также перестройка и совершенствование личностно-деловых, социально-психологических, культурно-нравственных позиций и коммуникативных качеств.
Это подтверждается оценками населения Воронежской области, которые были получены в ходе исследования. Установлено, что авторитет муниципальных служащих среди населения в регионе недостаточно высок, основными причинами этого эксперты называли недостаток нравственных качеств у муниципальных служащих, незнание и несоблюдение законов, бюрократизм, оторванность от интересов населения.
Полученные данные диагностики состояния кадрового потенциала муниципальной службы региона позволили не только охарактеризовать его и получить информационно-аналитический материал, раскрывающий содержание основных критериальных значений этих характеристик, но и перейти к разработке механизма совершенствования управления его развитием.
В третьем разделе «Основные направления совершенствования кадрового обеспечения органов местного самоуправления» подчеркивается, что социально-ответственное и научно-обоснованное управление развитием кадрового потенциала муниципальной службы должно основываться на объективной оценке его текущего состояния и соответствующих научных подходах, полученных в результате проведения социологических мониторинговых исследований.
Отмечено, что управление формированием и развитием муниципальной службы в условиях реформы местного самоуправления приобретает особую значимость, так как позволяет, во-первых, обеспечить эффективное использование человеческих (кадровых) ресурсов для реализации стратегии муниципального образования; во-вторых, организовать работу по использованию кадрового потенциала в качестве фактора, направленного на достижение целей реформы местного самоуправления.
Предлагаемый в диссертации механизм совершенствования управления развитием кадрового потенциала муниципальной службы включает в себя два блока решений и действий.
Первый связан с оптимизацией использования имеющихся кадровых ресурсов, реализация которых предполагает:
1. Эффективное использование имеющихся кадровых технологий, в частности, результатов аттестации и квалификационных экзаменов, перспективного планирования карьерного роста муниципальных служащих с более активным использованием принципов ротации кадров, работы с резервом. Это значительно повысит удовлетворенность результатами труда муниципальных служащих, их мотивацию к творчеству и инновациям, реализации своего профессионально-функционального предназначения.
2. Систематическое изучение и внедрение передового опыта работы соседних регионов по совершенствованию механизма управления развитием муниципальной службы (в частности, Белгородской области), а также обобщение и распространение положительного опыта муниципальных образований внутри собственного региона, что будет способствовать оптимизации использования кадровых ресурсов и развитию кадрового потенциала муниципальных служащих.
3. Внедрение компетентностной модели муниципального служащего, учитывающей профессионально-квалификационное и профессионально-должностное развитие и предполагающей дифференциацию требований к каждому виду муниципальной должности требует также и значительной корректировки учебных планов и программ обучения муниципальных служащих с учетом профиля их профессиональной деятельности, опыта работы, уровня предыдущего образования, а также оптимизации сети учебных заведений, занимающихся обучением и переобучением специалистов в сфере государственного и муниципального управления. В настоящее время востребована подготовка не просто специалиста-исполнителя, а управленца, способного к творческой, инновационной деятельности. Достижение этой цели может быть обеспечено лишь тесным взаимодействием региональных и муниципальных органов управления с образовательными учреждениями, их совместной деятельностью по определению наиболее востребованных направлений подготовки с учетом практических потребностей.
Автором предложены к использованию разработанные им в качестве образца описания необходимых компетенций муниципальных служащих по блокам (личностные, социокультурные, экономико-управленческие, правовые, информационно-технические, предметно-профессиональные) для специалистов кадровых служб.
4. Развитие системы мониторинговых исследований состояния муниципальной службы в каждом муниципальном образовании для формирования общерегионального банка данных о кадровом потенциале муниципальных служащих региона, что обеспечит возможность своевременного устранения выявленных проблем, будет способствовать организации консультативно-методической помощи региона конкретному муниципальному образованию, дифференцированному обучению в системе непрерывного профессионального образования муниципальных служащих на основе конкретных профессионально-должностных потребностей и затруднений и т.д.
5. Укрепление и развитие кадрового состава самой управленческой структуры – кадровой службы, так как от ее компетентности зависит успешная реализация целей и задач в организации работы с муниципальными служащими. Анализ этого направления практической деятельности выявил необходимость структурного укрепления кадровых служб муниципальных поселений, в силу того, что на данном уровне возможности управленческого воздействия на развитие потенциала муниципальной службы минимальны. Автором предложен вариант решения данной проблемы через делегирование этих полномочий муниципальным районам, что может дать возможность более эффективно и грамотно строить кадровую работу с использованием соответствующих технологий, планировать карьерное развитие муниципальных служащих, формировать действенный резерв кадров и т.д.
Второй блок механизма предполагает реализацию стратегии управления кадровыми процессами, основанной на программно-целевом подходе к сфере кадровой политики в муниципальной службе как на уровне региона, так и муниципального образования.
Исходя из сущностного содержания региональной программы развития муниципальной службы, разработанной на основе сформированных общерегиональных проблем ее состояния, каждое муниципальное образование разрабатывает собственную программу с учетом специфики своего развития с более конкретными и детальными подходами, которые должны быть нацелены на совершенствование деятельности по обеспечению решения вопросов местного значения; профессиональных возможностей и способностей муниципальных служащих конкретного муниципального образования и установления круга их обязанностей; организационной структуры, включая взаимодействие ее элементов в кадровом обеспечении муниципальной службы внутри нее, а также с соответствующими структурами региона.
С учетом особенностей регионального уровня, муниципальная программа должна включать мероприятия по:
- формированию профессионально-компетентных кадров, способных решать стратегические задачи социально-экономического развития системы местного самоуправления;
- совершенствованию организационной структуры управления муниципальной службой региона и муниципальных образований;
- обеспечению материально-информационной среды для эффективного выполнения муниципальными служащими своих должностных обязанностей;
- повышению престижа муниципальной службы через создание условий по социальной поддержке муниципальных служащих;
- развитию корпоративной культуры муниципальных служащих региона на основе внедрения и развития условий для психо-эмоциональной разгрузки работников органов местного самоуправления и т.д.
Выявленные в ходе проведенного исследования неиспользованные резервы в управлении муниципальной службой Воронежской области укладываются в предложенную автором схему разработки целевой программы по ее развитию и могут быть успешно реализованы на основе программно-целевого подхода, внедрение которого может стать своеобразным аккумулятором основных социально-технологических принципов и приемов при организации работы с кадрами муниципальных служащих, в управлении развитием их потенциала.
В заключении подведены итоги исследования и сформулированы некоторые практические рекомендации для региональных органов исполнительной и законодательной власти и их структур, курирующих вопросы развития местного самоуправления; органов местного самоуправления муниципальных образований; учреждений высшего профессионального образования, занимающихся подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации муниципальных служащих, по совершенствованию управления развитием муниципальной службы Воронежской области, реализация которых даст возможность обеспечить внедрение комплексного подхода к организации управления развитием кадрового потенциала муниципальной службы региона.
Основные положения работы изложены в следующих публикациях:
1. Богатырева И.В. Проблемы муниципальной кадровой политики и подготовки кадров для органов местного самоуправления / И.В. Богатырева, Ю.А. Чиркина // «Актуальные проблемы современного образования»: материалы V-ой международной научно-методической конференции. – Воронеж: ВИЭСУ, 2013. – 275 с. (с. 252-256)
2. Богатырева И.В. Повышение уровня профессионализма и компетентности муниципальных служащих / И.В. Богатырева, Ю.А. Чиркина // Вестник ВИЭСУ. – Воронеж: ВИЭСУ, 2013. – № 2. – 104 с. (с. 75-80)
3. Чиркина Ю.А. Теоретические аспекты повышения квалификации муниципальных служащих / Ю.А. Чиркина // Неделя науки ВИЭСУ-2014: сборник материалов ежегодной научной конференции преподавателей и студентов. – Воронеж: МАУ ВПО «ВИЭСУ», 2014.
[1] См., например: Барабашев Г.В., Болденков Л.Ф. Местное самоуправление в системе федеративных отношений. М., 2004; Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005; Гневко М.В. Инновационное развитие муниципального образования. СПб, 2003; Зотов В.Б. Система муниципального управления. СПб, 2008; Мокрый С.В. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Самара, 2003; Киричук Г.М. От местного управления к местному самоуправлению. Тюмень, 2005 и др.
[2] Атаманчук Г.В. Система государственного и муниципального управления. М., 2005; Игнатов В.Г Государственная и муниципальная служба современной России в условиях административной реформы. Ростов-на-Дону, 2006; Он же. Кадровая политика в системе государственной и муниципальной службы современной России. Ростов-на-Дону, 2005; Магомедов К.О. Социология государственной службы. М., 2007; Охотский Е.В. Управление персоналом государственной службы. М., 1998; Сулемов В.А. Проблема формирования региональной кадровой политики и механизм ее реализации. М., 2002; Турчинов А.И. Государственная служба Российской Федерации: современное состояние, проблемы функционирования и первоочередные направления дальнейшего развития. М., 2002; Турчинов А.И., Магомедов К.О. Современные проблемы кадровой политики и управления персоналом в России. Социологический анализ. РАГС, 2009; Хохлов А..А.. Основы социологии государственной кадровой деятельности. Орел, 2009 и др.
[3] См., в частности: Бондаренко М.В. Правовое регулирование труда муниципальных служащих. Обнинск, 2002; Володин А.М., Немчинов А.А. Муниципальная служба. М., 2002; Гладышев А.Г. Муниципальная кадровая политика. М., 2004; Гневко В.А., Когут А.Е. Развитие местного самоуправления и проблемы кадрового обеспечения. СПб, 1996; Игнатюк Н.А. Компетентность работников исполнительных органов местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1999; Кокошин И.А. Кадровое обеспечение органов местного самоуправления. М., 2007; Мельникова Р.И. Муниципальная служба: организационно-правовое, кадровое и документационное обеспечение. Воронеж, 2009; Нечипоренко В.С. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы. М., 2001; Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации. М., 2001 и др.
[4] См., например: Аверин А.Н. Муниципальная социальная политика и подготовка муниципальных служащих. М., 2006; Астахов Ю.В. Практика управления персоналом в системе муниципальной службы / Муниципальный мир. 2009. № 1-2; Бабинцев В.П. Противоречия и проблемы технологизации государственного и муниципального управления в регионе. Белгород, 2006; Бабинцев В.П., Захаров В.М., Говоруха Н.С. Региональная система профессионального развития государственных и муниципальных служащих. Белгород, 2005; Гневко В.А., Когут А.Е. Проблемы кадрового обеспечения местного самоуправления: повышение квалификации муниципальных служащих. СПб, 1999; Иванов В.Н. Актуальные проблемы подготовки кадров для органов местного самоуправления. М., 2005; Костюков А. Диагностика профессионального потенциала кадров системы регионального управления / Государственная служба, 2005. № 1; Латфуллин Г. Кадровое обеспечение муниципальных органов власти. М., 2004; Макагонова Н.М. Управление кадровыми процессами в муниципальной службе. М., 2005; Ореховский П.А. Профессионализм муниципальных кадров. М., 2003; Харченко А..А.. Психолого-педагогические основы профессиональной подготовки муниципальных служащих. СПб, 1999; Харченко К.В. Муниципальное стратегическое планирование: от теории к технологии. Белгород, 2009 и др.
[5] Адамская Л.В. Тенденции развития и управления кадровым потенциалом муниципальных образований в современной России: дисс. … канд. социол. наук: 22.00.08. М., 2008; Воронин И.Н. Управление развитием корпоративных отношений в исполнительных органах местного самоуправления города (на материалах Волгоградской области): дисс. … канд. социол. наук: 22.00.08. Белгород, 2007; Заборовская С.Г. Развитие кадрового потенциала муниципальной службы в современных условиях: региональный аспект: дисс. … канд. социол. наук: 22.00.08. Уфа, 2009; Соловьев О.В. Регулирование кадровых процессов в региональных органах власти: дисс. … канд. социол. наук: 22.00.08. Белгород, 2002; Сумароков В.З. Состояние и перспективы развития кадрового потенциала муниципальной службы: социологический анализ: дисс. … канд. социол. наук: 22.00.08. Пенза, 2007 и т.д.
[6] См., например: Атаманчук А.Г. Теория государственного управления. М., 2006; Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002; Лексин В.Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М., 2006; Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов-на-Дону, 2006; Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии. М., 2006; Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики. М., 2008; Юдин А.А. Социальные ресурсы местного самоуправления. Белгород, 1996 и др.
[7] См., в частности: Акулич Е.М. Социология управления. Тюмень, 2004; Афанасьев В.Г. Общество: познание, системность, управление. М., 1981; Вебер М. Основные социальные понятия // Избранные произведения. М., 1990; Волков Ю.Н. Социология управления как вид управленческой деятельности в общественных системах // Социально-политический журнал. 1997. № 2; Граждан В.Д. Социология управления. М., 2008; Зборовский Г.Е., Иванов В.Н. Основы современной социологии управления. М., 2000; Костина Н.Б. Социология управления. М., 2008; Кравченко А.И., Тюрина И.О. Социология управления. Фундаментальный курс. М., 2005; Масловский М.В. Теория бюрократии М. Вебера и современная политическая социология. Нижний Новгород, 1997; Тощенко Ж.Т. Социология. М., 2004; Штомпка П. Социология социальных изменений. М., 1996 и др.
[8] См., например: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ; О муниципальной службе в Российской Федерации: Федер. закон от 01 июля 2007 г. № 25-ФЗ; Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607; О муниципальной службе в Воронежской области: закон Воронежской области от 28 декабря 2007 г. № 175-ОЗ; Об особенностях организации местного самоуправления в Белгородской области: Закон Белгородской области от 24 марта 2005 года № 177; О взаимодействии органов государственной власти Белгородской области с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Белгородской области»: Закон Белгородской области от 04.06.2009 г. № 279; О проекте «Молодежный кадровый резерв Воронежской области»: Постановление Администрации Воронежской области от 11 мая 2007 г. № 398; Об областной целевой программе развития государственной гражданской и муниципальной службы Белгородской области на 2008-2010 годы: Постановление Правительства Белгородской области от 22.09.2008 г. № 234-пп; О муниципальной службе в городском округе город Воронеж: Постановление Воронежской городской Думы от 13.02.2008 г. № 39-П; Об утверждении Положения об управлении кадровой работы и муниципальной службы аппарата администрации городского округа город Воронеж: Распоряжение главы городского округа город Воронеж от 05.07.2007 г. № 469-р; О проведении аттестации муниципальных служащих администрации городского округа город Воронеж: Распоряжение главы городского округа город Воронеж от 22.11.2007 г. № 783-р и др.
[9] Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 01.04.2002 г. // Бюллетень Госкомитета Российской Федерации по статистике; Кадры органов государственной власти России // Госкомитет Российской Федерации по статистике, 2007; Текущее делопроизводство Управления кадровой работы с государственными и муниципальными служащими администрации Воронежской области за 2007-2009 гг.; Информационно-аналитические материалы Управления по работе с муниципальными образованиями администрации Воронежской области за 2008 г. и анализ кадрового состава органов местного самоуправления и муниципальной службы Воронежской области на 01.01.2009 г. и др.
[10] Итоги реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году / Министерство регионального развития РФ. М.: Юриспруденция, 2008.
[11] Исследование проведено в 6 субъектах РФ – Белгородской, Воронежской, Курской, Липецкой, Орловской, Тамбовской областях // Текущее делопроизводство ассоциации «Черноземье» за 2000 г. Раздел «Межрегиональная программа «Кадры ЦЧР».