1.1 История возникновения федерализма
До революции 1917 года, Россия развивалась как унитарное государство на протяжении почти тысячи лет. Поэтому федерализмв России рассматривается с 1918 года, со Всероссийского съезда советов.
В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа, и я рассмотрю их в своей курсовой работе:
1. Создание основ социалистического федерализма (1918-1936 гг.)
2. Утверждение фактического унитаризма в организации государственной власти в условиях сложной организации территории России (1937-1985 гг.)
3. Реформы государственного устройства перед принятием Конституции Р.Ф 1993 г.
1.Федерализм в России основался и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в начало федерации не реальную демократизацию, а преодоление «национального гнета». В федерации виделся государственно-правовой базис мировой социалистической революции, которую проповедовали большевики. Оснований для цивилизованного федерализма в России, до 1917 года бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения страны составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами.(1) Российская федерация была провозглашена на 3 съезде советов в январе 1918 года. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только Россия, но и всей бывшей Российской империи. Но на первых этапах федерации всех окраинных территорий Российской империи не получалось. Была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Латвии, Эстонии, Литвы, а Украина, Туркменистан, Белоруссия и кавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерации.
На территории российской империи начался хаотичный процесс создания автономии по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало. Тем не менее, этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР от 10 июля 1918 года. Были созданы Башкирская, Татарская и другие АССР, а также ряд автономных областей. Но большинство административно-территориальных частей России оставалось в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 году, в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.(2) Процесс создания автономий, изменение их границ и полномочий продолжался и после принятия в 1925 году новой Конституции РСФСР.
Созданный в 1922 году СССР являл собой иное государство, ибо состоял из субъектов имеющих равные права на выход из состава федерации. Это объединение наций было увязанное с антидемократической сущностью тоталитарного государства и представляло собой фиктивную федерацию.
После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что глупая идея мировой революции и ожидание соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпела полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии встали вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как шедевр национальной политикой партии.
2. Ко времени принятия Конституций СССР (1936 год) и РСФСР (1937 год) государство стало уже по существу унитарным с точки зрения организации государственной власти. В Конституции РСФСР были перечислены 16 автономных республик и пять автономных областей.
Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего влияния на политику репрессий, которая осуществлялось под руководством коммунистической партий. Без какого-либо камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнутые массовой депортации. В 1941 году это варварская акция была осуществлена в отношении немцев Поволжья, в 1943 году- калмыков и карачаевцев, в 1944 году- чеченцев, ингушей и балкарцев. В послесталинский режим автономии некоторых из этих народов были восстановлены , но только в 1991 году. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступным, а народы реабилитированы(3. Закон РСФСР от 26 апреля 1991 года №1107-1 «О реабилитации репрессированных народов».
3.Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и следующими реформами, обострила процессы государственного правового развития СССР в целом и России в частности. В 1990-1991 года большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На 4 Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации».
Россия относится к самым много субъектным федерациям в мире. В ее составе 82 субъекта. Конституцией Российской Федерации 1993 года все субъекты сгруппированы по шести видам, сделано перечисление их названий в алфавитном порядке. Это свидетельствует об объективном, а не статусном подходе. Закрытый конституционный перечень субъектов РФ не означает запрета изменения субъектного состава.
1.2 Федерация как форма государственного устройства.
Для начала я дам понятие формы государственного устройства. ФГУ – способ территориальной организации государства или государств, образующих союз. Определяет внутреннее строение государства, деление его на составные части (территории) и принципы их взаимоотношения между собой.
Для характеристики территориальной организации федеративного государства чаще применяется термин «политико-территориальное устройство», поскольку он подразумевает наличие некоторой самостоятельности у территориальности у территориальных частей государства. В то же время в отношении унитарного государства чаще используются термин «административно-территориальное устройство», характеризующий территориальную структуру органов власти единого государства. Оба названных термина являются синонимами термина «форма государственного устройства» и применяются по отношению к нему с одинаковым значением.(4) Чиркин, 2000, с. 157-159)
Выделяют две основные формы государственного устройства – унитарное и федеративное государство. Унитарное государство характеризуется централизованной системой государственной власти, отсутствием разграничением предметов ведения между государством в целом и административно-территориальными единицами и разграничения полномочий между центральными и местными органами власти. Федерация-это такая форма устройства государства, в котором территориальная организация власти осуществляется на нескольких уровнях, при этом составные части государства такие как субъекты федерации обладают самостоятельностью и полномочиями в рамках разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами. Так же существуют и смешанные формы государственного устройства, являющиеся, как правило, переходным от унитарного государства к федерации или наоборот. В государствах со смешанной формой государственного устройства наряду с субъектами федерации существуют административно-территориальные единицы, не наделенные правами субъектов федерации и не входящие в состав субъектов федерации. В таких государствах наблюдаются либо расширение прав составных частей государства, либо, наоборот, сужение прав субъектов федерации. Основные характеристики государства как федерации выглядят следующим образом:
1. Федерация- это всегда совокупность обособленных, относительно самостоятельных территориальных единиц.
2. В федерации формируются два уровня территориальной организации государственной власти: федеральная государственная власть и государственная власть субъектов федераций.
3. Субъекты федерации не являются самостоятельными государствами, не обладают государственным суверенитетом и правом выхода из состава федерации. В ином случае имеет место не федерация, а конфедерация – союз государств, создаваемый для координации их деятельности в определенной сфере и выступающий, как правило, в качестве переходной формы либо к федеративному государству, либо к распаду союза государств.
4. Разделение функций между федеральной и региональной государственной властью происходит путем конституционного закрепления разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами.
5. К ведению федерации относятся регулирование отношений в сферах, которые обеспечивают существование и целостность единого государства: принятие и изменение федерального законодательства, единое экономическое пространство, единое гражданство, вооруженные силы, международные отношения, регулирование споров между субъектами федерации и т.п.
6. К ведению субъектов федерации относятся регулирование отношений в тех сферах, которые наиболее целесообразно регулировать на региональном уровне: природные ресурсы, здравоохранение, образование и т.п.
По различным основаниям выделяют виды федераций (модели федерализма). По способу образованияразличают конституционно-правовые федерации. Конституционно-правовая федерациясоздается путем преобразования унитарного или полу-федеративного государства в федеративное на основе принятия конституции, которая закрепляет федеративное устройство государства. Договорно-правовая федерация создается путем соглашения нескольких государств с целью образования нового федеративного государства. По степени однородности субъектов федерации принято различать симметричные и асимметричные федерации. Симметричные федерации – одинаковы по своей природе и равны по правовому статусу, а в асимметричных федерациях субъекты либо не однородны по своей природе, либо не равноправны по своему статусу, либо различаются и по первому, и по второму основанию. В зависимости от соотношения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов различают централизованные и децентрализованные федерации. В централизованных федерациях федеральная власть обладает обширным кругом решаемых вопросов и соответственно полномочиями. Централизованные федерации в основном являются конституционно-правовым. В децентрализованных федерациях федеральным органам передаются только те вопросы, которые не в состоянии эффективно решить субъекты федерации.(5) Катков. Д.Б Корчиго Е.В «Конституционное право России» учебное пособие 1999.