ИСТОРИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ

 

Издание 2-е, дополненное

Под общей редакцией доктора экономических наук

профессора В. Г. Игнатова

 

 

Рекомендовано Министерством образования Российской

Федерации в качестве учебника для студентов высших

учебных заведений

РОСТОВ-НА-ДОНУ

Феникс

2002

 

 

ББК 67.99

И-50

 

 

Рецензенты:

д.и.н., проф. Н.А. Мининков (РГУ),

доц., к.юр.н. Е.И. Дулимов (ДЮИ),

доц. А.П. Скорик (НГТУ),

д.и.н., проф. В.П. Крикунов

Авторский коллектив:

Игнатов В.Г. — руководитель (Предисловие, гл. 1 в соавт., гл. 19—21), Данилов А.Г. — к.и.н., доц. (гл. 4), Кислицын С.А. — д.и.н., проф. (гл. 16—18), Патракова В.Ф. (гл. 2 в соавт.), Поташев Ф.И. — д.и.н., проф. (гл. 8—10, 14—15), Рогозин В.А. — к.и.н. (гл. 17 в соавт.), Сер­геев В.Н. — д.и.н., проф. (гл.1 в соавт., гл. 11—13), Смирнов В.Н. — д.и.н., проф. (гл. 6), Трусова Е.М. — д.и.н., проф. (гл. 7), Черно­ус В.В. — к.полит.н. (гл. 2 в соавт., гл. 3,5).

Редакционная коллегия:

В.Г. Игнатов, д.э.н., проф. (отв. ред.), С.А. Кислицын, д.и.н.,

проф., Ф.И. Поташев, д.и.н., проф., В.Н. Сергеев, д.и.н., проф.

(зам. отв. ред.), В.Н. Смирнов, д.и.н., проф.

 

И50    История государственного управления России. Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. — Ростов н/Д: Феникс, 2002. — 608 с.

 

 

В учебнике, авторами которого являются профессора и до­центы Северо-Кавказской академии государственной службы, рассмотрены вопросы теории и истории государственного управления и местного самоуправления в России на всех эта­пах ее истории.

Пособие адресовано студентам и аспирантам, изучающим курсы «История государственного управления в России», «Ис­тория отечественного государства и права», «История России» и др., преподавателям вузов и учителям старших классов.

 

ББК 67.99 (2)

 

ISBN 5-222-02198-Х

© Коллектив авторов, 2002

© Оформление, изд-во «Феникс», 2002

 

 

Предисловие

Начало XXI в. характеризуется активным процессом станов­ления новой российской государственности, адекватным совре­менному уровню развития общества цивилизованных институ­тов государственного управления и местного самоуправления.

Процесс этот идет в очень сложных условиях. Прежняя ма­шина советского государственного управления разрушена, а ин­ституты нового демократического государственного управления и местного самоуправления, институты гражданского общества, механизмы их функционирования и взаимодействия еще только создаются. Само же российское общество переживает глубокий кризис, охватывающий власть и управление, экономику и соци­альную сферу, политику и мораль, государственное устройство и межнациональные отношения, другие сферы жизни.

Поиск путей становления новой российской государственно­сти предполагает глубокое изучение учеными-обществоведами и практическими работниками современной российской действи­тельности, определение разнообразных причин, детерминирую­щих те или иные негативные процессы, выявление способов их устранения и ростков нового, прогрессивного, заслуживающего внимания и поддержки, проведение большой научно-объектив­ной практической работы по созданию эффективных институтов власти и гражданского общества, свободной рыночной экономи­ки, демократической политики, правового государства.

Большое значение в этом отношении имеет и изучение на­копленного огромного зарубежного опыта, причем не только высокоразвитых индустриальных, но и бывших социалистичес­ких стран, более или менее успешно решающих новые проблемы государственного строительства, социально-экономического и политического развития.

Особенно важен отечественный исторический опыт.

Российскому государству более тысячи лет, и все это время развивалось государственное и местное управление, у истоков которого стояли древнерусские князья Владимир Святитель (Вла­димир Красное Солнышко), Ярослав Мудрый и Владимир Моно­мах. История сохранила знаменитую дворцовую тетрадь — царс­кую кадровую картотеку и другие документы известного рефор­матора государственного управления Ивана IV Васильевича. Осо­бенно большую роль в реформировании государственной и местной власти и управления сыграли Петр I, Екатерина II, Алек­сандр II, известные реформаторы управления М.М. Сперанский, П.А. Столыпин, С.Ю. Витте и другие. Начатая в 1864 г. земская реформа подняла крестьянскую Россию с колен, создала условия для новых радикальных реформ и превращения страны в могу­щественную мировую державу. Опыт земства содержит немало поучительного для поиска путей развития творческой инициати­вы, самоуправления и самоорганизации населения.

Нельзя не учитывать также позитивный и негативный опыт, приобретенный после 1917 г., когда в ходе двух революций пре­жние государственные институты, традиции, система государ­ственной службы были заменены новыми. На обломках имперс­кой российской государственности началось создание принципи­ально иной государственной системы, основанной на Советах трудящихся, идеологическом и политическом диктате, которая знала свои взлеты и падения. Учатся, как известно, не только на успехах, но и на ошибках.

После августа 1991 г. и особенно октября 1993 г. принимают­ся меры, чтобы как можно быстрее перейти к новой модели госу­дарственного, местного управления и самоуправления, преобра­зовать и создать заново государственную и муниципальную службу.

Центральное звено этой проблемы — кадры. Они — лицо вла­сти. Современная власть России нуждается в новом поколении кадров, особенно чиновников государственного управления и местного самоуправления.

Для выполнения этой задачи развернута большая работа по созданию системы подготовки, переподготовки и повышения ква­лификации государственных служащих. Ее основу составляют сей­час специализированные учебные заведения: Российская акаде­мия государственной службы при Президенте РФ; Академия на­родного хозяйства и Финансовая академия при Правительстве Рос­сийской Федерации; региональные академии и институты госу­дарственной службы РАГС при Президенте РФ, которые уже в ближайшей перспективе будут ежегодно обеспечивать выпуск около 3 тыс. молодых специалистов с высшим образованием в области государственного и муниципального управления, до 7 тыс. госслужащих, прошедших переподготовку, и до 30 тыс., повысивших квалификацию.

Эти специализированные учебные заведения, особенно реги­ональные академии и институты государственной службы, раз­виваются не только как учебные заведения, но и как одно из существенных звеньев механизма разработки и реализации единой кадровой политики Российского государства, механизма оценки, отбора, подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, продвижения руководящих работников государственной службы и органов местного самоуправления, становления и со­вершенствования российской государственности на основе новой Конституции Российской Федерации.

В систему подготовки, переподготовки и повышения квали­фикации кадров для государственной и муниципальной службы входят также филиалы (отделения, факультеты, учебно-консуль­тационные пункты) региональных академий государственной службы, учебные заведения субъектов Федерации (Башкирская академия управления, центры и курсы переподготовки и повы­шения квалификации работников органов государственного уп­равления при большинстве субъектов Федерации и др.), а отчас­ти также около ста факультетов и отделений в высших учебных заведениях Минобразования России, готовящих специалистов по государственному и муниципальному управлению.

В 2000 г. Госкомвуз РФ утвердил новый государственный образовательный стандарт высшего профессионального образо­вания по специальности 06.10.00 «Государственное и муниципаль­ное управление». Он предполагает обязательное изучение «Исто­рии государственного управления в России» как общепрофессио­нальной дисциплины.

В соответствии с требованиями этого Госстандарта и подго­товлен преподавателями Северо-Кавказской академии государ­ственной службы предлагаемый учебник. В основу ее положены специальные курсы лекций, в течение последних лет читаемые в СКАГС, а также учебно-методические материалы кафедры исто­рии и философии, разработанная ею рабочая программа новой учебной дисциплины.

Авторский коллектив выражает надежду, что данная работа позволит читателям глубже осмыслить российский опыт госу­дарственного управления, логику его развития в единстве с про­грессом общества, во взаимодействии всей совокупности объек­тивных и субъективных, внутренних и внешних факторов, в кон­кретно-исторических условиях; понять, чем были вызваны к жиз­ни, как функционировали, как и почему развивались, реформи­ровались, исчезали (заменялись) различные системы государствен­ного управления в России княжеская великокняжеская, царская, императорская, либерально-демократическая, советская; как и почему именно так заменена советская система современной сис­темой государственного управления и самоуправления.

При этом авторы стремились также раскрыть характер, сущ­ность, противоречия, степень эффективности, конкретные резуль­таты, политические и социально-экономические последствия, позитивные и негативные уроки каждой из существовавших в России систем государственного управления.

Надеемся, что учебник позволит читателям не только обога­тить свои научно-теоретические познания, но и поможет им луч­ше разбираться в проблемах становления и развития современ­ной государственной системы управления и самоуправления в России, успешнее решать проблемы совершенствования и повы­шения эффективности управления с учетом исторического рос­сийского опыта.

 

В.Г. Игнатов, ректор Северо-Кавказской академии

государственной службы, заслуженный деятель науки РФ,

доктор экономических, наук, профессор

 

 

Глава 1

 

Научные основы изучения

истории государственного

управления в России

(Вместо введения)

 

Актуальность изучения истории государственного управления

Теоретико-методологические аспекты

Предмет и задачи учебного курса

 

Актуальность изучения истории

государственного управления

История России, ее государства — это исторический опыт на­рода, его социальная память, которая циркулирует в обществе, в том числе в виде монографий, брошюр и статей. В них содер­жится ответ на вопрос о причинах вызревания кризисов в обществе и путях их преодоления.

Россия в начале XXI в. вновь на перепутье. Как ее «обустроить»? Кризис ее государственности приобрел затяжной и хронический характер. Вопрос об укреплении российской государствен­ности и налаживании государственного управления и местного самоуправления стал важнейшим среди всех острых проблем общественной жизни. В кризисные периоды истории народы часто обращаются к своему прошлому, где ищут ответ на поставлен­ные вопросы.

Опыт государственного управления в России самобытен, ибо  государство Российское — это больше чем государство. Это территория, охватывающая два континента, это более 100 национальностей с множеством разных конфессий, разным образом жизни, уровнем экономики и культуры. Что удерживало наро­ды вместе несколько столетий? Изучение специфики такого управленческого опыта представляет особый интерес; в начале XXI столетия остро осознана необходимость его всестороннего обобщения.

Особенности истории государственности России — в последовательной смене реформ и контрреформ. Причина такой последовательной смены в том, что с восшествием на престол каж­дого нового самодержца, а в советское время — нового генераль­ного секретаря ЦК компартии нарушалась «цепь преемственнос­ти» общественной жизни страны[1].

В государственном управлении в России проявились и та­кие особые черты характера ее народов, как широта и щедрость, доброта, любовь к свободе, терпение, дружелюбие, коллекти­визм.

Однако высветилась и такая черта, как стремление во всем доходить до крайности, до пределов возможного. По Д.С. Лиха­чеву, это и столица на самой границе огромной империи (уни­кальный случай в мировой истории); и движение многочислен­ных монастырей все дальше и дальше в леса и на острова к сту­деному морю; и стремление русских внезапно отказаться от всех земных благ, желание довести все до границ возможного, что проявлялось и в русском искусстве и философии[2]. Самостоятель­ная русская мысль обращена к эсхатологической проблеме кон­ца, она окрашена апокалипсически. В этом — отличие ее от мыс­ли Запада[3]. Изучение особенностей истории российской государ­ственности, реформ и контрреформ, управленческой культуры помогает глубже понять современные проблемы, заглянуть в бу­дущее.

История государственного управления — молодая, актуаль­ная, формирующаяся отрасль научных знаний. Как учебная дис­циплина она возникла лишь в 1995 г., когда была включена в Государственный стандарт высшего образования по специально­сти «Государственное и муниципальное управление». Научный интерес к проблеме огромен.

Исследователи новейшего времени обратились к изучению тысячелетней истории государственной власти и реформ в Рос­сии[4], рассматривая решение этой проблемы как начало формирования новой модели отечественной истории[5]. Сделан важный шаг в преодолении вульгарно-классовой оценки реформаторов[6]. Появилась исторически достоверная характеристика самодерж­цев[7]. Реализованы новые подходы к оценке российских консер­ваторов: А.А. Аракчеева, А.Х. Бенкендорфа, С.С. Уварова, П.А. Валуева, П.А. Шувалова, Д.А. Толстого, В.К. Плеве[8], К.П. Победоносцева и других. Те, кто пришел к управлению Рос­сией после февраля 1917 г., вплоть до начала 1990-х гг. изобра­жали консерваторов-охранителей политическими ничтожествами, жалкими и ущербными людьми. В новейшей историографии от­мечается, что каждый из названных государственных мужей вер­но служил Отечеству.

В конце XX в. появились работы, посвященные теории рос­сийской государственности, рассматривающие ее как часть общей теории государства. Российская история становится, таким обра­зом, одной из составляющих общее знание о закономерностях и случайностях в государственно-правовом развитии человечества[9].

В современных исследованиях воплощается новая парадигма учения о государстве. Государство, как оно определено с позиции формационной модели развития, — это инструмент политическо­го господства эксплуататорского класса, инструмент подавления эксплуатируемых. Но это весьма односторонний подход, которым ни в коем случае не исчерпывается суть данного института. Госу­дарство не столько прямо, сколько опосредованно выполняет эту функцию. Если взглянуть на этот институт с цивилизационных подходов к истории, то государство выполняет гораздо более ши­рокий спектр функций: государство как олицетворение народно­сти, правосудия и справедливости, как хранитель его исторических традиций, а также целостности и безопасности, создатель ин­формационных служб, арбитр в споре между публичными и част­ными интересами, организатор сбора налогов, учета труда и рас­пределения его результатов, наконец, цивилизующая функция го­сударства. Этот пример, как и многие другие, подтверждает, что формационное видение истории приобретает типологически одно­линейный характер (Барг М., Венгеров А. и др.).

Ученые рассматривают влияние на государственную органи­зацию общества не только классового фактора, но и природно-климатического, религиозного, геополитического и др. При этом подчеркивается, что в России под воздействием названных выше начал сложилась специфическая социальная организация: 1) пер­вичная хозяйственно-социальная ячейка — корпорация, претен­дующая на автономное от государства существование (община, артель, товарищество, колхоз, кооператив, концерн и т.д.), а не частнособственническое образование, как на Западе; 2) государ­ство — не надстройка над гражданским обществом, как в запад­ных странах, а становой хребет, порой даже демиург (творец) гражданского общества; 3) государственность либо обладает сак­ральным характером, либо неэффективна («смута»); государствен­ность опирается на корпорацию служилой знати (дворянство, номенклатура и т.д.).

Таким образом, история отечественной государственности в целом может дать ключ для понимания того, что происходит в настоящее время. Тысячелетний опыт государства — аргумент в формировании новой модели российского исторического процес­са.

Центральная проблема исследований по истории государствен­ного управления России — это модернизация. Ученые рассмат­ривают ее как средство решения не только «вечных» вопросов (кре­стьянского, геополитического, национального и др.), но и новых отдельных проблем современного реформаторства: перехода от плановой, командной экономики к рыночной; экологии; защиты русских в бывших союзных республиках (там проживает их бо­лее 25 млн.); беженцев; социальная защита граждан, создание служб социальной помощи и координация их работы; поддержка образования, науки, культуры, нравственного и культурного воз­рождения; обеспечение научно-технического прогресса, инфор­мационного обслуживания; государственного обеспечения интег­рации России в мировую цивилизацию (при обеспечении нацио­нальной безопасности страны); конверсии военного потенциала и создания современных вооруженных сил быстрого реагирова­ния; защиты прав человека и обеспечения его безопасности, жизни, здоровья и достоинства, прав собственности и других прав, установленных принятой в конце 1991 г. российской Деклараци­ей прав и свобод человека и гражданина. Эта современная дея­тельность государства нуждается в глубоком научном осмысле­нии. В 1990-е гг. активно формируется кадровый состав молодой отрасли научных знаний, определяется круг исторических источ­ников и современных документов, характер нормативно-правовой базы исследований, в основном определена проблематика. Кон­центрации научного потенциала в немалой степени способство­вали ежегодно организуемые конференции ученых.

Таким образом, овладение историческим опытом государ­ственного управления России, изучение места и роли самих уп­равленцев на разных этапах развития отечественной государствен­ности, освоение методов и способов, с помощью которых госу­дарство управляет проживающими на его территории людьми, поможет глубже понять современные управленческие проблемы, начать научную разработку современной обновляющейся россий­ской государственности.

Актуальность рассматриваемой учебной дисциплины не ограничивается ее политическим, научным значением, но представ­ляет профессиональный интерес для студентов, будущих менед­жеров государственной службы.

 

Теоретико-методологические аспекты

Методология изучения государственного управления в Рос­сии включает следующие аспекты: 1) философская историко-материалистическая концепция; 2) политолого-социологический аспект; 3) общетеоретический социально-управленческий подход; 4) базовые понятия. Охарактеризуем названные компоненты ме­тодологии.

1. Историко-материалистическая концепция. Ее реализация в познании важнейшей стороны политической истории России — необходимая отправная посылка достижения объективности в объяснении данного исторического процесса. Принцип объектив­ности требует рассматривать историческую эволюцию государ­ства и его деятельности как социально-политическую реальность, как действительную политическую форму бытия российского общества, в конечном итоге определяемую его (общества) мате­риально-производственной основой, социально-экономической структурой и отношениями между людьми, а также материаль­но-природной средой существования. В нынешней идеолого-политической ситуации в стране, когда многими учеными-обще­ствоведами, историками отвергается материалистическая концеп­ция как марксистско-ленинская, уместно обратить внимание чи­тателей на тот факт, что элементы материалистической концеп­ции в познании истории государства Российского были обозначе­ны в трудах известных дореволюционных русских ученых-исто­риков и философов. В.О. Ключевский, например, в своих лекци­ях по курсу русской истории проявлял неизменный интерес к про­блеме классов и хозяйственно-экономической жизни как веду­щим факторам истории. Выдающийся философ и правовед И.А. Ильин относил к условиям установления в России гармо­ничного государственного строя такие факторы, как национальный и социальный состав страны. Хотя наряду с ними отмечал необ­ходимость учитывать роль религиозного исповедания народа, уровня общей культуры и склада народного характера. Известно высказывание Екатерины II о влиянии на Российское государство его территории: «Российская империя есть столь обширная, что кроме самодержавного государя, всякая другая форма правления вредна ей, ибо все прочие медлительны в исполнении…»[10]. Мате­риально-природный фактор (территория) отмечал в числе объек­тивных, обусловливающих, наряду с социально-экономически­ми, конкретный образ государственного строя, Н. Бердяев. «Го­сударственное овладение необъятными русскими пространствами, — писал философ, — сопровождалось страшной централиза­цией, подчинением всей жизни государственному интересу и подавлением личных и общественных сил»[11].

Говоря об историко-материалистической концепции как ме­тодологии изучения истории государственного управления, мы хотели бы предостеречь читателя от вульгаризаторской ее трак­товки, имевшей распространение в советской литературе. А имен­но: объяснения политической истории единственно экономичес­кой историей страны, сведения историко-политического процес­са к эволюции хозяйственно-экономической жизни. Такой схе­матизм и упрощенный подход вытекал из догматического толкования теории общественно-экономической формации, исключа­ющего сочетание формационного подхода с цивилизационным.

В действительности на эволюцию Российского государства и на его управленческую функцию, на его внутреннюю и внешнюю политику материально-производственные и социально-экономи­ческие факторы воздействовали во взаимосвязи с комплексом многих объективных и субъективных факторов и условий. Речь идет об интересах, ценностях, целях, которыми руководствовал­ся правящий класс, о традиции, политической культуре элиты, о доминировавшем в российском обществе православии и т.д. На политическую историю России оказывало влияние (подчас опре­деляющее) постоянное противостояние государства давлению за­падных стран. Важно также иметь в виду, что государство, буду­чи частью общества и зависимым от него, относительно самосто­ятельно в широких границах, само превращается в мощную силу, способную формировать общество по своему образу и подобию. Такая особенность Российского государства — важнейшая черта всей его истории. Методологически важно ее учитывать во всех проявлениях.

В соответствии с историко-материалистической концепцией эволюция государства и государственного управления рассмат­ривается как закономерный процесс. Задача изучения историчес­ких законов просматривалась в трудах В.О. Ключевского, И. А. Ильина, Е.Н. Трубецкого. Это направление историко-поли­тической мысли было доминирующим в советский период, не избежав известной фаталистичности в интерпретации объектив­ного характера исторических законов. В настоящем пособии ана­лизируются сущность историко-политического процесса, его за­кономерности в конкретных проявлениях государственной жиз­ни России, в деятельности живых политических сил — правящих и управляемых, элитных слоев и политических лидеров. Иными словами, исторические закономерности не рассматриваются в виде неких фатально действующих надчеловеческих сил, якобы уп­равляющих общественно-политическим процессом. Они понима­ются как существенные, необходимые, складывающиеся в исто­рическом опыте государственной жизни взаимосвязи между объективными условиями и субъективным фактором, между про­шлым и настоящим, настоящим и будущим, как объективные тенденции, реализующиеся в общественно значимых актах поли­тических действий и отношений масс, групп и индивидуумов.

Научное понимание истории государственности России — это осознание ее как результата многовековой деятельности россий­ского многонационального народа, политического класса и лиде­ров, как воплощения разумных решений и допущенных правите­лями ошибок, достижений и упущенных возможностей. Воспро­изведение в научной мысли истории такой, какой она в реально­сти была, подход к анализу прошлого прежде всего с позиций интересов и целей действовавших в то или иное историческое время политических субъектов, научный диалог с прошлым, об­разно выражаясь, на языке прошлых поколений государствен­ных деятелей и мыслителей. В этом состоит специфика принципа объективности исторического познания. Его реализация, одна­ко, осуществляется современными методами исследования и опи­сывается понятиями, разработанными в том числе современной наукой, позволяющими проникнуть в логику исторических явле­ний и событий и минимизировать влияние субъективных особен­ностей личностей исследователей. Одним из наиболее общих яв­ляется метод единства исторического и логического, предпола­гающий сочетание описания хронологии исторических событий с теоретическим анализом их внутренних взаимосвязей и существен­ных тенденций. Им руководствовались авторы курса.

Исторический процесс всегда «привязан» к определенным условиям и обретает специфические черты, детерминируемые теми или иными пространственными и временными, внешними и внутренними условиями, характером и способностью стоящих у руля государства и т.д. Поэтому принцип историзма дополня­ется конкретно-историческим подходом — изучением политичес­ких явлений и событий прошлого в конкретных ситуациях. Исто­рическая истина, более чем какая-либо другая, — «дочь времени» (Ф. Бэкон). Периодизация истории российской государственно­сти, предлагаемая в данном курсе, служит достижению заветной для историков «дочери времени».

Принцип объективности и историзма предполагает применение классового подхода, поскольку государство, политика — явления общественно-классовые. Вместе с тем было бы отступлением от этих принципов стремиться рассматривать любое историческое со­бытие в жизни государства Российского с классовых позиций. Не исключение — особенности правления русских императоров.

Политическая жизнь России в прошлом и настоящем вся со­ткана из конфликтов. Дворцовые перевороты, смуты, расколы, реформы и контрреформы, крестьянские мятежи и русские рево­люции — эти и другие, значимые для судеб страны, конфликт­ные процессы всегда были в поле зрения историков-политоло­гов. Необходимость включения в историко-политическое знание анализа конфликтов, причем не только классовых, но и других (между господствующими группировками правящего класса, меж­ду кланами, внутренних и внешних) составляет конфликта логи­ческий подход. Он признан современной наукой и поможет глуб­же понять историю государственного управления, главным обра­зом ее особенности. Социально-политические конфликты — стол­кновения общественно-политических сил, отстаивающих проти­воположные интересы и цели, — это узловые пункты историко-политического процесса. За конфликтующими силами, как правило, скрываются противоречия между устаревшими структурами, формами и методами осуществления государственной власти и управления, с одной стороны, и изменившимися условиями, по­родившими новые потребности, с другой. По характеру полити­ческих конфликтов, государственным механизмам их регулиро­вания и разрешения можно судить о типе политической систе­мы, ее движущих силах, ее стабильности и перспективах. По тому, как Российское государство выходило из конфликтных ситуаций и связанных с ними политических кризисов, судят о политичес­кой культуре правящих кругов и общества. В частности, объективный анализ завершения известной Смуты в России (начало XVII в.) утверждением династии Романовых показывает способ­ность всех слоев русского общества к объединению в ситуации, угрожающей гибелью государства[12].

Историк вправе использовать любой философско-социологический инструментарий для анализа исторического материала, «ко­торый дает ключ к объективному научному знанию», в том числе и понятия, обозначающие исторические противоположности рос­сийского общества: «язычники» и «православные», «старообряд­цы» — «люди новой веры», «славянофилы» — «западники» и др.[13]

II. Политико-социологический аспект методологии. Его суть заключается в анализе истории государственного управления в контексте сформулированных политолого-социологической нау­кой положений о сущности государства, его функциях, о взаимо­отношениях государства и общества.

Методологически ключевым служит определение государства. В истории российской политической мысли сложилось двоякое понимание данной категории. Первое — государство рассматри­вается как необходимая политическая форма организации обще­ства, как союз людей, объединенных единой верховной властью (Г.Ф. Шершеневич, Б.Н. Чичерин, Е.Н. Трубецкой, П.А. Соро­кин и др.). В таком понимании государство отождествлялось с обществом. Государство и общество «в научном представлении сливалось в одно понятие»[14]. Второе — государство определяется как часть общества, институт власти, одна из форм господства над людьми (В.М. Хвостов, В.И. Ленин и др.). В политической истории нашего государства практически доминировало отожде­ствление его с обществом, что проявилось и в советский период[15]. Государство, власть, олицетворяемые самодержавием, а затем диктатурой пролетариата, по существу охватывали собою все со­циально значимые и даже частные сферы жизни населения.

Российское государство было «всепоглощающим». Однако объективно существовала потребность в отграничении государ­ства от общества, ибо по природе своей оно всегда оставалось организацией господствующей группы людей, стоящей над об­ществом и воплощающей в себе публичную власть. Вопрос о раз­граничении организованной формы политической власти и общества ставился либерально-демократическими теоретиками. «Отличие общества от государства сделалось ходячей истиной, признаваемой всеми», — писал Б.Н. Чичерин (1900 г.). Этот же вопрос, как известно, приобрел актуальность для нашей страны в конце XX в. (проблема гражданского общества).

Установка правящего класса на «всепоглощающее» государ­ство, на всеохватывающую политическую власть, осуществляв­шуюся во всех областях и формах господства, с одной стороны, а с другой, усложнение социальной структуры и национального состава общества, развитие самодеятельности привилегирован­ных сословий и деятельных слоев порождали две взаимосвязан­ные противоположности в устройстве государственной жизни — это воспроизводство и усиление централизации власти и ограни­ченная ее децентрализация. В рамках взаимодействия противо­положностей происходил процесс становления и развития государственного управления в России, а также местного само­управления. Соответственно под углом зрения диалектики этих тенденций следует подходить к его изучению.

Анализ исторического материала будет корректным, объек­тивным, если будет учитываться и такая специфическая тенден­ция российской государственности, как постоянное слияние вла­сти и управления, как подчинение государственного и местного управления задаче усиления централизованной власти. В ней и выражалась этатизация общества, т.е. его огосударствление. От­меченная тенденция стимулировалась одновременно субъектив­ными представлениями о государстве-обществе и исторической спецификой его, являвшейся основной формой социальной ин­теграции, а также опекуном общества. Поглощение государствен­ной властью управления общественными делами, политизация и идеологизация социального управления достигают апогея в тота­литарной системе. Реакцией же на абсолютизацию роли власти является наблюдаемая в начале XXI в. в нашей стране минимиза­ция этой роли во всех сферах жизни.

Доминирующее отождествление государства с обществом, порожденное объективными историческими обстоятельствами и целенаправленной политикой правящего класса, приводило к противоречивым последствиям, которые также нельзя не учиты­вать при изучении российской политической истории. Положи­тельная сторона заключалась в том, что государственная власть в качестве инструмента управления обществом в конечном счете превратила Россию в могущественную державу. Негативная — эта же власть блокировала становление гражданского общества как социальной основы гуманизации самого государства и его демо­кратизации. И тем не менее Российское государство, будучи дей­ствительным высшим политическим союзом многонационального сообщества, стало творцом уникальной цивилизации, включив­шей общенародные традиционные ценности. Патриотизм, державность, государственность, солидарность (коллективизм, со­борность) составили комплекс идеолого-политических ценностей, прочно вошедших в фундамент российской политической куль­туры.

Категория политической культуры — обобщающий пока­затель прогрессивности государственной системы. Она харак­теризует уровень и реализацию политических знаний, ценнос­тей и образцов поведения социальных субъектов в политичес­кой жизни. Поэтому политико-культурологический подход, признанный современной наукой, с полным основанием мож­но считать еще одним элементом методологии историко-политического познания. Прослеживая переход российской государственности от одного типа политической культуры к дру­гому, более высокому: от традиционной культуры, отличаю­щейся признанием священного характера власти, традицион­ными нормами, культуры подданнической, при которой инди­виды ведут себя только как подчиненные властям, как зависи­мые от них, — к культуре активистской (политического учас­тия), демократической, когда человек становится гражданином, заинтересованным в общественных делах, историк раскрывает реальное содержание качественной стороны эволюции поли­тической системы, выявляет основной исторический вектор Российского государства.

III. Общетеоретический социально-управленческий аспект методологии. Государственное управление — особый вид со­циального управления. Понять его эволюцию на протяжении столетий и закономерности возможно с учетом основных по­ложений теории социального управления. Как теория государ­ственное управление выражает единство общего, свойственно­го социальному управлению, и особенного, характерного для деятельности государственного субъекта. Это целенаправлен­ная, организующая, координирующая и контролирующая деятельность государственных органов и других организаций, подчиненная реализации общественных потребностей и интере­сов.

В историческом исследовании учитывается, во-первых, из­менение содержания государственного управления на каждом очередном этапе эволюции государства, расширение масшта­бов реализации управленческой функции, вплоть до вмеша­тельства государства в экономическую и социо-культурную сферы, и повышение ее эффективности. Государственное управ­ление, писал Ключевский, «образовывалось, действовало и преобразовывалось» под влиянием «хода дел» и изменений самого государства и общества. Исторический тип государственного управления изменялся с изменением типа политической и со­циально-экономической систем, что произошло в результате российских революций. Во-вторых, при изучении истории го­сударственного управления должен использоваться системный подход, так как последнее по природе своей всегда характеризовалось определенными признаками системности: внутрен­ней взаимосвязью компонентов (структур, уровней, функций и др.), образующей единое целое. История государственного управления России — это формирование и развитие его каче­ственно различных типов систем, функционировавших в са­модержавном государстве, в Советском Союзе и утверждаю­щейся в современной либерально-демократической стране. Земские реформы XVI в., петровские реформы центрального и областного управления, реформы Александра II были этапами формирования и развития уникальной российской системы государственного и местного управления и самоуправления. Системный подход в изучении процесса петровских преобра­зований управления предпринял В.О. Ключевский, внеся в них планомерность, «какой она долго не получала»[16]. Им прослежи­вается объективная закономерность, лежащая в основе системообразующего процесса: сочетание централизации и децентрали­зации государственного управления, децентрализации в виде ме­стного самоуправления. Данная закономерность, кстати говоря, является общеисторической: она действует и в современной Рос­сии. В-третьих, историю государственного управления и в осо­бенности местного самоуправления трудно понять, не обращаясь к другим общим законам социального управления, например к закону «необходимого разнообразия» (информации). Децентра­лизация управления вызывается в конечном итоге постоянно ра­стущим естественным многообразием управляемого объекта — общества, государства. Управляющая же власть способна охва­тить своим воздействием лишь ограниченное необходимое мно­гообразие (информацию). Она вынуждена сочетать единое цент­ральное управление с местным государственным управлением и самоуправлением. Конкретные политические и социаль­но-экономические факторы, обусловливавшие местное самоуп­равление в России, следует рассматривать через призму отмечен­ной общей закономерности науки управления.

В основу изучения истории самоуправления на Руси положена государственная, а не общественная теория самоуправления. Об­щественная теория рассматривает самоуправление как самостоя­тельное осуществление местным обществом своих интересов (тог­да как правительственные органы заведуют лишь государственны­ми делами). Государственная теория самоуправления исходит из того, что местные общества не могут решать только свой круг проблем, государство возлагает на них часть своих проблем госу­дарственного управления. Таким образом, местное общество слу­жит и государственным интересам. Государственная теория самоуправления, предложенная Р. Гнейстом и А. Штейном, была по­ложена в основу исследований российских ученых-государствоведов XIX — начала XX в. А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова и дру­гих, которые рассматривали самоуправление как особую организа­цию государственного управления[17].

Проблема не потеряла своей актуальности в начале XXI в. В федеральном законе «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации», принятом 28 авгу­ста 1995 г., в статье 6, определены не только собственные (само­стоятельные) полномочия местного самоуправления, но и те, которые органы местного самоуправления могут и должны осу­ществлять только совместно с органами государственной влас­ти[18]. Исследователи отмечают некоторую «размытость и неопре­деленность в закреплении предметов ведения самоуправления» и полагают, что «на законодательном уровне (если не на федераль­ном, то по крайней мере на уровне субъектов Федерации) долж­ны быть четко определены и разграничены две сферы полномо­чий органов местного самоуправления: а) сфера исключительных полномочий; б) сфера совместных с органами власти полномочий. Кроме того, могут (и должны) быть самостоятельно опре­делены вопросы, в решении которых органы местного самоуп­равления могут лишь участвовать»[19].

Ключевым исходным методологическим положением явля­ется вывод ученых начала XX в. о том, что ни в одну эпоху рос­сийской истории устройство местного управления не обходилось без участия представителей самого местного населения, однако характер и формы этого участия постепенно изменялись. По мере развития государственной жизни, усложнения государственных потребностей и формирования правового сознания в обществен­ных и правительственных кругах участие населения становилось все более оформленным и самостоятельным. Великие реформы 60—80-х гг. XIX в. (земская реформа 1864 г.), отмена крепостно­го права положили начало утверждению местного самоуправле­ния на основе начал правопорядка[20].

IV. Узловые понятия (категории) анализа истории государ­ственного управления России как составная часть методологии. Понятия и категории содержат обобщения, фиксируют достигну­тые результаты исследования, дают возможность перейти от эм­пирического описания политических явлений к теоретическому объяснению исторических закономерностей. В настоящем курсе используются понятия, характерные для современной историке-политической и политолого-социологической мысли. Они груп­пируются в четыре основных блока: понятия, описывающие госу­дарство, его формы, политическую власть, ее типы, государ­ственные структуры и функции, властеотношения, политичес­кие режимы; понятия, характеризующие государственное управ­ление, его структурно-функциональные аспекты, субъекты и объекты управления, типы государственного управления, процес­сы их исторической эволюции; понятия, обобщающие знание о государственном и местном самоуправлении в России; понятия политической культуры российского сообщества и ее элементов.

Методологическая проблема состоит в отборе понятий, их определении с точки зрения принципа историзма. Такова тради­ция российской историко-политической мысли, которой следу­ют авторы курса. Понятия, категории могут служить инструмен­том историко-политического анализа при условии, если они адек­ватно отражают исторические реалии политической жизни государства на том или ином конкретном этапе развития и определя­ются не вне исторической действительности, не абстрактно, а в контексте ее развития и достигнутого уровня познания. Некор­ректно определение понятий как инструмента анализа полити­ческой истории на основе тех признаков, которые характерны только для того или иного этапа существования государства, ре­ализации той или иной его управленческой функции. Определе­ние должно содержать признаки государства, власти, государ­ственного управления как общественно-политического явления, общие для всех исторических типов политических систем[21]. На­пример, определение государственного управления должно вы­ражать его сущность и общественное предназначение: сознатель­ное воздействие государственной власти на общество, отдельные группы и индивидов с целью направления их поведения в русло общественно-необходимого и целесообразного. Развернутое же определение государственного управления в его современном со­стоянии, естественно, не может быть теоретической моделью для анализа государственно-политической деятельности в прошлые столетия. Вместе с тем современная наука уточняет, обогащает понятийный аппарат историко-политического исследования, очи­щает его от наслоений идеологического догматизма, политизи­рованности и морализаторства. Такой процесс в настоящее время происходит в российской научной жизни.

В науке идет методологическая революция — уходят старые понятия, многие из которых были привнесены в исследования из огня трех революций и двух мировых войн. На пороге XXI в. они заменяются общепринятыми в мировой науке академическими понятиями, однако процесс этот еще нельзя признать завершен­ным. Вспомним слова философа: «Если бы люди правильно упо­требляли значение слов, человечество избавилось бы от полови­ны своих бед». Без овладения категориальным аппаратом данной учебной дисциплины невозможно овладеть методом науки госу­дарственного управления.

Государственное управление — это прежде всего политичес­кая деятельность. Постановка вопроса о полной деполитизации уп­равления не имеет смысла. Общие ориентиры деятельности систе­мы управления задаются политическими деятелями и института­ми. Государственная политика может быть охарактеризована как политическая линия господствующего в данном обществе класса, социального слоя, социальной группы, а в истории России, как известно, и отдельного человека. Государственное управление — одна из областей государственной политики, базирующаяся на выработанных в обществе и законодательно закрепленных обще­системных императивных установках (Конституция, законы, ука­зы и т.д.) с учетом теоретико-информационных, кибернетических, экономических, правовых, социологических и других разработок и разнообразных политических факторов, влияющих на содержание и направленность государственной политики. Тем не менее структурами государственно-управленческих отношений являют­ся прежде всего обобщенные структуры правовых отношений[22].

Определение понятия «власть» как воплощения политичес­кого господства и средства осуществления политики через систе­му государственных органов[23] поражает простотой и ясностью. Однако при внимательном рассмотрении категории «власть» воз­никает много спорных вопросов.

Государственная власть — центральное понятие истории госуправления в России. Без объяснения понятия власти как ввод­ного методологического мы не можем эффективно судить о дей­ствиях российских политиков, доверять им, поддерживать их или осуждать, ибо понятие «власть» напрямую связано и с такими производными категориями, как «ответственность», «способ­ность», «возможность». Уникальность власти в обществе состоит в том, что ее концепция рассматривается с точки зрения морали. Обладание властью — это осознание человеком моральной от­ветственности; способность власти убеждать — уникальная сто­рона более широкой сферы государственной власти (это не толь­ко речь, но и символы и знаки ее). Исследователи Запада Ханна Арендт, Юрген Хабермас, Мишель Фуко и Антони Гидденс де­лают упор на «коммуникативном» аспекте власти. Коммуника­тивный принцип — незаменимый «способ действия механизма влияния». Общий лексикон атрибутов власти, аппарата госуправления создает возможность эффективного общения и примене­ния власти[24]. При всей особенности российского самодержавного государства, заключающейся в тоталитарной направленности вла­сти с XV по XX в., прежде всего (по причине борьбы с монголо-татарским игом и степной угрозой) ее понимание связано и с за­мером действий не только по результатам ее, но и законам мо­ральной ответственности и коммуникативности[25].

Российский опыт не включает, как известно, традиции граж­данского общества. В отечественной истории цементирующую роль всегда играло государство, а политическое управление до­минировало над экономическим. Традиционно довлеющими были в России позиции политико-административной элиты. Катего­рия элиты (в переводе с французского элита — это лучшее, от­борное) используется в учебном курсе неоднократно для обозна­чения сформировавшейся на том или ином этапе команды специалистов государственного управления. При этом использовались достижения отечественной элитологии[26].

 

Предмет и задачи учебного курса

Государственное управление страной осуществляется с помо­щью государственных органов, аппарата государственных учреж­дений (военные, судебные, полицейские, административные). Каждое учреждение обеспечивает выполнение основных и нео­сновных функций государства (поддержание порядка, защита отечества и охрана его границ, а также финансовая, хозяйствен­ная и религиозно-воспитательная). В государственном учрежде­нии имеется организованная государством группа лиц (чиновни­ков), государственных служащих, которые выполняют государ­ственные задачи. Государственная служба сформировалась в ре­зультате реформ Петра I. Ученые XIX в. определяли государствен­ную службу как «особое публично-правовое отношение служа­щего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной го­сударственной задачи»[27]. Данное определение было признано пра­вомерным и на исходе XX в.[28]

Государственные учреждения, имеющие властные полномо­чия, именуются органами государства. Государственный аппарат представляет собой систему тесно связанных друг с другом ос­новных элементов государственного механизма и соответствую­щих им учреждений и органов. Государственные учреждения и органы во все периоды их развития можно подразделить на три основные группы, соответствующие их месту в системе государ­ственного аппарата: высшие (которые подчинены непосредственно носителю верховной власти — великому князю, царю, императору) или являющиеся, как правило, органами законодательства, верховного управления, надзора и суда (боярская Дума, Сенат, Государственный совет, Комитет и Совет министров и т.д.); цен­тральные — отраслевые и многоотраслевые органы (учреждения), управления (приказы, коллегии, министерства), исполнявшие законы, а также распоряжения носителей верховной власти и высших органов (учреждений); региональные и местные органы власти и управления (губернские, уездные, городские и т.д.), территориальные, в отдельных случаях «всероссийские», но свя­занные «особенным» территориальным делением отдельных на­циональных окраин.

Предмет учебной дисциплины истории государственного управления в России — возникновение, развитие и преобразова­ние государства и его аппарата, всех элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов.

Задачи учебного курса — дать обучающимся глубокое науч­но обоснованное понимание:

1) социально-экономических и политических предпосылок возникновения государства, всей системы его учреждений (государственного аппарата), их изменений и упразднений, объем полномочий, компетенции, направления деятельности и взаи­мопомощи;

2) общего и особенного в развитии Российского государства, осо­бенно специфики управления гигантской страной, в том чис­ле ее окраинами;

3) реформ и контрреформ в области государственного строитель­ства, в том числе и деятельности реформаторов и их судеб;

4) истории государственной службы в России;

5) истории самоуправления в России;

6) роли правящих и других наиболее крупных политических партий, церкви, армии, полиции на разных этапах развития российской государственности;

7) исторически достоверной характеристики государственных деятелей;

8) необходимости соблюдения единства исторического и логи­ческого, умения не только анализировать управленческие кон­кретные решения, но и теоретически обобщать такой матери­ал, извлекать из прошлого исторический опыт, уроки.

В 1997—1999 гг. появились первые учебники по истории государственного управления[29], которые пользовались немалым спросом в библиотеках и на книжном рынке и вскоре стали биб­лиографической редкостью, что требует их переиздания. По ис­тории госучреждений дореволюционной России представляет интерес учебник Н.П. Ерошкина, выдержавший три издания, но не переиздававшийся с 1983 г.[30] Исследователи А.А. Нелидов[31], В.А. Цикулин[32] издали работы о госучреждениях советского вре­мени, которые были в большей степени рассчитаны на практи­ческих работников архивов, а не на студентов: в их основе лежа­ла идея соединения справочника и учебного пособия. Шагом впе­ред в разработке опять-таки истории госучреждений СССР были работы Т.П. Коржихиной[33]. Однако все названные выше учебни­ки (справочники) являются библиографической редкостью и не восполняют дефицита в учебной литературы. К тому же они но­сят целевой характер, предназначены для подготовки историков-архивистов и предельно политизированы. Для изучения курса ис­тории государственного управления могут быть рекомендованы работы, изданные в последнее время преподавателями Российс­кой академии государственной службы[34], а также Историко-архивного института РГГУ[35], Московской государственной юридиче­ской академии[36], Северо-Кавказской академии государственной службы[37].

О некоторых вопросах периодизации истории России и ее го­сударственности. В советской историографии в основу периоди­зации был положен формациейный подход, в соответствии с ко­торым в отечественной истории выделяли: 1) первобытнообщин­ный строй (до IX в.); 2) феодализм (IX — середина XIX в.); 3) капитализм (вторая половина XIX в. — 1917 г.); 4) социализм (с 1917 г.).

В истории российской государственности выделяют десять ее периодов. Такая периодизация обусловлена несколькими факто­рами. Главные из них — социально-экономический уклад обще­ства (уровень экономического и технического развития, формы собственности) и фактор государственного развития:

1. Древняя Русь (IX—XII вв.).

2. Период самостоятельных феодальных государств Древней Руси (XII—XIV вв.).

3. Русское (Московское) государство (XV—XVII вв.).

4. Российская империя периода абсолютизма (XVIII — середи­на XIX в.).

5. Российская империя периода перехода к буржуазной монар­хии (середина XIX — начало XX в.).

6. Россия в период буржуазно-демократической республики (февраль—октябрь 1917 г.).

7. Период становления советской государственности (1918—1920 гг.).

8. Переходный период и период нэпа (1921—1930 гг.).

9. Период государственно-партийного социализма (1930 — на­чало 60-х гг.).

10. Период кризиса социализма (60—90-е гг.)[38].

Данная, как и всякая другая периодизация, условна, однако она позволяет в определенной мере систематизировать учебный курс и рассмотреть основные этапы формирования государствен­ности в России, накопление и развитие управленческого опыта и управленческой мысли.

 

Вопросы для самопроверки

1. В чем состоит политическое, профессиональное и научное значение изучения истории госуправления России IX—XX вв.?

2. Назовите важнейшие компоненты методологии учебной дисциплины.

3. Сформулируйте предмет и задачи учебного курса.

4. Назовите выдающихся дворянских и буржуазных ученых, которые занимались историей российской государственности.

5. В чем сущность подхода к истории российского государства ученых-марксистов?

 

Рекомендуемая литература

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2000.

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.

Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М., 2000.

История государственной службы в России XVIII—XX вв. М., 1999.

Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин A.M., Черноус В.В. Тео­рия и история административно-политических элит России. Ростов н/Д, 1996.

Коржихина Т.П. История государственных учреждений СССР. М., 1986.

Коржихина Т.П., Сенин А.И. История российской государственности. М., 1995.

Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. СПб., 1993.

Рогов В.А. История государства и права России. IX — начало XX в. М., 1999.

Сукиасян М.А. Власть и управление в России: диалектика традиций и инноваций в теории и практике государственного строительства. М., 1996.

Теория и история административно-политических злит России. Рос­тов н/Д, 1996.

 

Сборники документов

Государственные учреждения в России. Документы повествуют. Нижний Новгород, 1994.

Государственная служба в России. Нижний Новгород, 1994.

Политическая история России. Хрестоматия для вузов. М., 1996.

Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права. Учебное пособие. М., 1998.

 

Учебники и учебные пособия

Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. Учебное пособие. Новороссийск — Москва, 1997.

История государственного управления в России. М., 1997.

Исаев И.А. История государства и права России. М., 1999.

История государственного управления России. Ростов н/Д, 1999.

История России в вопросах и ответах. Ростов н/Д, 2001.

Очерки истории государственного управления в России IX — XIX вв. Ростов н/Д, 1997.

 

Глава 2

 

От потестарности

к государственному управлению

в Киевской Руси и русских

землях в XII—XIII веках

 

Становление государственной власти и управления в языческой Руси.

Христианизация Руси и изменения в государственном управлении.

Государственное управление в удельный период (XII — ХШ вв.)

 

Древнерусское государство — крупнейшая держава средневе­ковой Европы. Русь сложилась и заняла «срединное» геополити­ческое положение в системе сопредельных цивилизаций: между католической Европой, арабским мусульманским Востоком, вос­точно-христианской Византийской империей, иудейским Хазар­ским каганатом, кочевниками-язычниками.

История государственности и государственного управления на Руси IX—XIII вв. нашла отражение в древнейшей общерус­ской летописи «Повесть временных лет», летописных сводах отдельных княжеств, уставах и других княжеских актах, произ­ведениях общественно-политической мысли Древней Руси, жи­тийной литературе, былинном эпосе. Отдельные стороны госу­дарственного управления и этапы его развития на Руси освещены в византийских и европейских хрониках, восточных нарративных источниках.

В дореволюционной историографии Древнерусское государ­ство изучалось в русле или под влиянием «государственной шко­лы», которая рассматривала Киевскую Русь как самобытное об­щество и государство, развивавшееся иным, чем Европа, путем (исключение составляли Н.П. Павлов-Сильванский и незначитель­ный круг его последователей, доказывавших развитие в Киевс­кой Руси феодализма). Советская историография была ограниче­на догматизированной вариацией теории общественно-экономи­ческих формаций. М.Н. Покровский первоначально развивал при­менительно к этой эпохе идею торгового капитализма. С конца 30-х гг. после работ Б.Д. Грекова в официальной историографии утвердились представления о Древнерусском государстве как раннефеодальной монархии. В то же время С.В. Юшков в большей степени склонялся к термину «дофеодальное государство», бело­русская школа историков (А.П. Пьянков, В.И. Горемыкина) вслед за С. В. Бахрушиным отстаивала рабовладельческий характер об­щественных отношений. И.Я. Фроянов и его школа (С.-Петер­бург) обосновывают теорию патриархального характера Древней Руси. С этой точки зрения, Киевская Русь не государство, а ги­гантский суперсоюз племен, в составе которого складываются го­рода-государства. На наш взгляд, все эти концепции строятся на основе аналогий с европейским историческим процессом и ис­кусственно подгоняют факты под теорию общественно-экономи­ческих формаций. По нашему мнению, становление государствен­ного управления на Руси целесообразно рассмотреть в контексте цивилизационного (культурно-исторического) подхода с учетом геоэтнокультурогенеза, духовных процессов и геополитических факторов, определявших развитие древнерусской государствен­ности в условиях смены преобладающих типов общественного развития.

 

Становление государственной власти

и управления в языческой Руси

В V—VI вв. часть славян (индоевропейской этнической общности), составлявших древнейшее население Центральной и Восточной Европы, начинает продвигаться на территорию Восточно-Европейской равнины, очагово населенную балтийскими и финно-угорскими племенами. При этом в Приднепровье, вероятно, ели выходцы с Карпат, а на Севере — с побережья Балтики. В оде переселения родоплеменное устройство славян распадается заменяется территориально-этническими образованиями — союзами племен (поляне, словене, вятичи и др.), составившими самостоятельную ветвь славян — восточную. Жили восточные славяне соседскими, территориальными общинами (вервь, мир).

Природно-ландшафтные, экологические условия Восточно-Европейской равнины значительно отличались от аналогичных западноевропейских и азиатских, что оказало влияние на форми­рование древнерусского этноса, его социо- и политогенез. Слож­ная гидрография Восточной Европы обусловливала расселение племен, определяла важнейшие военные, торговые и коммуни­кативные пути, не давала в условиях лесостепной зоны (при от­сутствии естественно-географических преград нападениям врагов) обособляться отдельными поселениями, что создавало объективную основу для этнического и политического единства. Это, а также особенности климата (холодное лето, суровая зима, затяж­ные весна и осень) в течение веков выработали своеобразную арит­мию жизни и труда, специфические черты быта и психологии древних русичей, других местных народов. На Восточно-Евро­пейской равнине складываются полиэтничная, с преобладанием восточных славян, геоэтнокультурная система и соответствую­щая ей политическая система и государственность.

В VI—IX вв. у восточных славян преобладал эволюционный тип общественного развития. «Военная демократия» у восточных славян разлагается и перерастает в древнерусскую цивилизацию — самобытную модель духовного, социально-экономического и политического развития. Этот процесс развивался в общем индоарийском, а не только в узком европейском контексте. Системообразующим фактором был восточнославянский социальный ге­нотип и индоевропейский языческий культурный архетип при катализирующем скандинавском и тюркско-хазарском влиянии (на севере словене были данниками варягов, а поляне и другие племена юга равнины попали в зависимость от Хазарского кага­ната). Большое значение для зарождающейся государственности имел геополитический фактор — постоянный натиск кочевников на ландшафтно не защищенную равнину.

Письменные источники фиксируют состояние восточносла­вянского общества на стадии «военной демократии», когда оно имело трехступенчатую структуру: племя — союз племен — су­персоюз племен. Фундаментальной составляющей любой биосо­циальной системы являются иерархия и потестарные отношения. У восточнославянских племен (как и во всех кровнородственных социумах) иерархичность между людьми и коллективами, регу­ляция общественной жизни строилась не на основе принужде­ния, а на преимущественно психологических механизмах: влияние, подражание, запреты, реализуемые в системе табуирования. Эти механизмы создавали поведенческий алгоритм, при кото­ром возникает психологическая соподчиненность индивидов, вызывая у одних чувство превосходства, заботы, ответственнос­ти (управляющие) и чувство страха, почтения у других (управля­емые). Такой поведенческий алгоритм реализуется в значитель­ной степени подсознательно и на основе господствующих тради­ционных ценностей, которые закрепляются в качестве менталь­ных архетипов и служат индикатором этничности. Верховным органом племени было вече — собрание свободных общинников.

Структуру и контуры племенной знати по источникам опре­делить едва ли возможно. По мнению большинства историков, она состояла из верхушки нескольких привилегированных родов, из среды которых общее собрание выбирало вождей и старей­шин. Их власть не была индивидуально наследственной, а явля­лась наследственной привилегией отдельных родов. Потестарная элита (знать) у восточных славян имела горизонтальную структуру: ее составляли волхвы (жрецы), концентрировавшие в своих руках сакральную власть, совет старейшин (старцы градские), оп­ределявшие внутриплеменную жизнь, и военный предводитель — вождь. Их власть регулировалась племенными традициями в форме обычаев, ритуалов, этикета.

Экзогенный фактор ускорял возникновение союзов племен (с конца VI в.), а затем и суперсоюзов. Их центрами становятся города (Киев, Полоцк, Смоленск и др.), которые первоначально выступают не как социально-экономические, а преимущественно военно-политические, административные и культовые центры. Мифологический тип мышления носит синкретический характер, что предполагает понимание единства и взаимосвязи культовых, властных, организационных, технических и других действий по организации жизнедеятельности и поддержанию благополучия племенного социума. Поэтому в городах как центрах обеспече­ния существования племенных союзов, вероятно, сосредоточивались и все институты, связанные с реализацией функций управления.

Структура власти союзов племен формально совпадала с орга­низацией племенной власти, но на смену родоплеменной прихо­дит территориальная организация общества.

Верховные органы племенного союза — вече (собрание сво­бодных общинников), вожди (князья) с племенными дружина­ми, старейшины (старцы градские). В городе располагался сак­ральный центр, так как князь выполнял не только военные, но и религиозные функции, сюда поступала дань с подвластных племен, здесь формировалось общее войско. Функции князя («князь» — слово общеславянское, заимствованное в праславянские времена из древненемецкого и означавшее сначала главу рода, племени) союза племен мало чем отличались от функций племенного вож­дя. Князь был представителем верхушки родоплеменного строя, а не носителем государственной публичной власти. Внутриплеменные дела сохраняют в своих руках родоплеменная знать и племенное вече, а в руках князя сосредоточиваются военные обя­занности, но они обеспечиваются уже не кровнородственными связями, а территориальными, политическими и военными от­ношениями.

Ряд ученых полагают, что по аналогии с западными славяна­ми на стадии союзов племен знать отделяется от общинников в социальном и имущественном отношениях. В состав потестарной элиты начинают включаться племенные дружины, статус и функции которых меняются: они начинают эпизодически осуще­ствлять во внутрисоюзных отношениях насилие как одну из фун­кций власти. В собственном племени князь и дружина оберегали соплеменников, а у союзников выступали носителями зарожда­ющейся принудительной, публичной власти. Дружины не был стабильным элементом зарождающейся политической структуры, так как общество еще не обладало необходимыми ресурсами для ее содержания.

Если первичные союзы объединяли родственные племена, то вторичные составляли уже суперсоюзы, т.е. объединяли несколько союзов племен. Вызванные к жизни внешней угрозой суперсою­зы являлись многоплеменными (и не только восточнославянски­ми) с противоречивыми и менявшимися интересами, сложно стра­тифицированными в ходе разложения родоплеменных отноше­ний общества. Это создает предпосылки для возникновения пуб­личной власти, зарождения государственности. Переходную фор­му от племенного строя к государству наиболее точно определя­ет понятие «вождества». Если «военная демократия» — горизонтально организованная структура, то вождество — иерархически построенная форма управления, которая организует военную, экономическую, редистрибутивную, судебно-медиативную, рели­гиозно-культовую деятельность общества.

Формирование как первичных, так и вторичных союзов про­ходило в упорной межплеменной борьбе за господствующее по­ложение в них. Князь доминирующего племени или союза пле­мен становился главным властителем, а более слабые вожди и их соплеменники оказывались у него в подчинении. Часто такая борьба шла с переменным успехом, что делало суперсоюзы неус­тойчивыми образованиями. Тем не менее в VIII в. в Среднем Поднепровье поляне, сбросив хазарское иго, объединяют вокруг себя несколько племенных союзов (северяне, радимичи и, воз­можно, другие племена), создают один из центров древнерус­ской государственности. В IX в. северо-западный союз во главе со словенами, которые подчинили себе кривичей и финно-угорс­кие племена, перерастает в государственное образование с цент­ром в Ладоге, а затем в Новгороде. На фоне межплеменной борь­бы и в условиях доклассового общества стабилизирующую роль в процессе формирования относительно самостоятельной «надплеменной» публичной власти в ходе разложения «военной де­мократии» играли ксенократические элементы. В борьбе с хаза­рами славяне начинают опираться на союзы (пакты) со сканди­навскими (варяжскими) конунгами. «Призванные» на основе до­говоров с союзами племен князья и их дружины назывались «русью». Первоначально «проторусь» была скандинавской по своей этнической принадлежности. По вставной легенде «Повести вре­менных лет» о призвании новгородцами Рюрика (862 г.), с варя­гами связывается объединение двух основных центров древне­русской государственности в 882 г. после похода на Киев из Новгорода князя Олега.

Проблема разграничения вождества и раннего государства теоретически трудноразрешима, так как среди ученых нет един­ства мнений по поводу универсальных признаков государствен­ности, их количества и системы. Эти признаки (публичная власть, территориальная общность, наличие письменности, города и др.) присутствуют и в вождестве, и в раннем государстве. Фиксиру­ются они и в Киевской Руси IX в. Суть изменений состоит в том, что правители вождеств не столько «господа» над обществом, сколько его слуги, тогда как верхи раннего государства уже не столько «слуги», сколько «господа» над ними (Н.Н. Крадин).

Созданная Олегом держава представляла собой «федерацию» государственных образований и союзов племен восточных сла­вян. Династия Рюриковичей, вероятно, была скандинавской по своему происхождению. Варяги играли немаловажную роль в окружении князя, составляли ядро его дружины, но в данный период ее состав имел уже полиэтнический характер (включал славян, алано-адыгов, тюркские элементы). Династия, с самого начала скорее всего связанная с одним из славянских родов, бы­стро ославянилась во втором—третьем поколениях, как и вся ино-этническая часть формирующейся государственной элиты. В ча­стности, уже первые князья — Рюриковичи и их дружины кля­лись славянскими богами — Перуном и Велесом. Термин «русь», первоначально имевший социальное значение, переносится на всю государственную территорию и становится этнонимом восточных славян.

Во главе Киевской Руси стоял великий князь. Он соединял в своих руках политическую, военную и сакральную власть (о по­следнем свидетельствуют прозвища киевских князей: Олег Ве­щий, Владимир Солнце, ритуальный характер расправы Ольги над древлянами; и др.). Укрепление власти великого киевского князя шло как в борьбе, так и в процессе синтеза родоплеменных систем управления с формирующимся центральным государствен­ным управлением. Первоначально функции языческих князей так или иначе были связаны с военными задачами и неотделимыми от них дипломатическими отношениями, охраной торговых пу­тей, сбором дани (полюдье) и ее последующей продажей. Власть киевского князя усиливалась по мере поглощения власти князей союзов племен, подвластных Киеву. Рост богатства также спо­собствовал усилению его авторитета и власти, но богатство было не средством эксплуатации, а носило сакральный и престижный характер. Постепенно усиливается роль князя в поддержании внутреннего порядка.

Несложные государственные функции князь выполнял вмес­те с дружиной. Князь и дружина были нераздельны, солидар­ность князя и дружины проявлялась «в доле и недоле». Дружина жила за счет княжеских доходов, средством сплочения дружин­ной среды и поддержания княжеского авторитета были престиж­ные пиры и раздача богатств. Пиры были важным символичес­ким и государственным актом, носили регулярный характер. На них обсуждались государственные проблемы, разрешались спо­ры и, возможно, распределялись служебные полномочия. В бы­линах и летописях описанию пиров уделяется большое внима­ние. Княжеско-дружинное управление получило общественное признание и конституировалось в институт, обеспечивающий со­циально-политическую жизнедеятельность древнерусского обще­ства. Киевскому князю подчинялись местные племенные князья («светлые и великие князья», «великое княжье» и др.), которые по договору находились «под рукою» великого киевского князя, а также «старцы» — родоплеменная знать, выполнявшая судебно-административные функции. По договорам и традиции великий князь «мира для» имел право сбора полюдья с подвластных зе­мель, а местные князья во время общих походов приводили свои дружины и ополчения. Их организация строилась на основе чис­ленной или десятичной системы: тысяцкие, сотские, десятники, которые также выполняли административные функции.

Великим киевским князьям приходилось сталкиваться с се­паратизмом местных князей, и они приступают к постепенной ликвидации этого института, что растянулось почти на весь Х в. Ко времени Святослава с племенным княжьем было покончено, а Владимир I посадил своих сыновей в крупнейшие города Руси и термин «князь» теперь распространялся только на членов киев­ской великокняжеской династии — Рюриковичей, которая пред­ставляла собой государственный суперэлитный слой, пришедший на смену родоплеменной аристократии. При этом отдельные чле­ны княжеского рода имели политическое значение не сами по себе, а как составная часть родственной, генеалогической цепи князей. Деление общества по родоплеменному признаку оконча­тельно было заменено территориальным принципом построения государства. Представители династии получали в управление во­лости, но не на правах поземельной собственности, а на основе кормления, что обусловливалось и частой сменой «столов» кня­зьями. Однако это не устраняло межкняжеских междоусобиц, особенно обострявшихся при смене великого князя.

После гибели в 945 г. князя Игоря из-за попытки в наруше­ние сложившегося обычая собрать повторную дань с древлян, Ольга, совершив государственно-ритуальные жертвоприношения и разгромив древлян, провела важную административно-налого­вую реформу. Она заменила полюдье систематической уплатой дани (урока) в постоянных центрах (погостах). Многие историки связывают с появлением постоянных погостов, где сосредоточи­вается княжеская администрация, слуги, челядь и военные отря­ды, а также многочисленных княжеских «ловищ», «перевесищ» и «знамений», формирование княжеского домена. На наш взгляд, заслуживает внимания аргументация И.Я. Фроянова, рассмотрев­шего эти события в парадигме языческого миропонимания и от­рицающего государственный характер акций Ольги, не выходив­ших, по его мнению, за пределы существующей традиции. Тем не менее преобразования княгини Ольги укрепляли власть Киева над «примученными» восточнославянскими и иноязычными пле­менами.

Межплеменные и межкняжеские столкновения заставляли искать религиозно-идеологические средства для укрепления вла­сти киевской династии и ослабления внутренних противоречий. Владимир I проводит грандиозную религиозную реформу, попы­тавшись превратить Киев в общерусский сакральный центр, со­брав в столице пантеон богов (в основном южных племен) во главе с Перуном. В то же время религиозная реформа была отве­том древнерусских волхвов на активную миссионерскую деятель­ность киевских религиозных общин, представлявших иудаизм, ислам и христианство. Б.А. Рыбаков установил определенные параллели между богами пантеона Владимира, с одной стороны, и христианской Троицей, Богородицей — с другой. Реформа яв­ляется важным индикатором изменений в языческом самосозна­нии древних русичей, эрозии политеизма и подготовки их к вос­приятию монотеистической религии, но она не оказала на разно­племенную древнерусскую общность консолидирующего влия­ния, а скорее вызвала раздоры с союзными Киеву племенами, не желавшими принимать главенство Перуна, а значит, и укрепле­ния ведущего положения полян. Таким образом, традиции, эволюционно обеспечившие приобретение системой управления, ха­рактерной для «военной демократии», черт государственного уп­равления, себя исчерпали. Требовались более радикальные сред­ства для сплочения Киевской Руси и укрепления власти князя.

 

Христианизация Руси и изменения в

государственном управлении

Принятие восточного христианства в 988 г. Владимиром I в качестве государственной религии имело для Руси судьбоносное значение. Введение христианства не было просто очередным зве­ном в развитии религиозных реформ X в. Оно привело к транс­формации древнерусского культурного архетипа, изменению ментальности и вхождению вследствие усвоения духовного и куль­турного византийского (и его ингредиента — античного) опыта, в православную византийско-славянскую цивилизацию. Эволюционный тип общественного развития сменился инновационным, его безусловным источником становится Киев.

Начинается постепенное утверждение канонических христи­анских представлений о природе власти, государства и его целях. Как отмечал В.О. Ключевский, «на киевского князя пришлое духовенство переносило византийское понятие о государе, постав­ленном от Бога не для внешней только защиты страны, но и для установления и поддержания внутреннего общественного поряд­ка», а также обеспечения распространения и защиты христиан­ских ценностей. Происходит разделение светской и духовной власти. Великие князья остаются составной частью династического рода, построенного по типу «конического клана». Семейные от­ношения совпадали с вассальными: князь-отец — сюзерен, а кня­жичи-сыновья — вассалы. Положение осложнялось увеличени­ем числа князей и их генеалогических линий. В основе этих взаи­моотношений, вероятно, лежала система лестничного восхожде­ния князей, при котором генеалогическое старейшинство опреде­лялось наследованием великого стола «от брата к брату». В ре­альном историческом процессе политическое и военное «старей­шинство» отодвигало генеалогическое на второй план. После смерти Ярослава Мудрого (1054 г.) стали созываться снемы (съез­ды князей), на которых решались вопросы войны и мира, изме­нения законодательства, династические споры и т.п. На съезде 1097 г. в Любече князья с целью предотвращения междоусобиц решили «каждо да держить отчину свою». Любечский съезд не пресек междоусобиц, правда, при Владимире Мономахе и Мсти­славе Великом единство Руси восстановилось, но затем по мере формирования местных династий родовое понимание всей Руси как «отчины» Рюриковичей постепенно вытесняется узким пони­манием «отчины» как владения региональной династии. Великий киевский князь был главой рода Рюриковичей. Передача киев­ского стола осуществлялась как в результате наследования по обычному праву (старейшему в роде), так и по завещанию. Завещание, противоречащее обычаю, давало основание силой оспо­рить легитимность такого решения. Наследование княжеского стола могло подкрепляться избранием князя, но как самостоя­тельный способ передачи власти избрание использовалось при конфликте князя с вече или в случае прекращения княжеского рода. Узурпация (добывание княжеского стола силой) всегда мотивировалась наследственными правами или избранием на княжеский стол. Князь являлся необходимым и ключевым эле­ментом государственности. Бескняжье нарушало нормальную жизнь страны и ее регионов, влекло за собой разрушительные внутренние неурядицы и ослабление возможности зашиты от внешних врагов. В эволюции статуса князя четко прослеживает­ся монархическая направленность, тем не менее, на наш взгляд, эта форма так и не реализовалась полностью в Киевской Руси. В руках князя, наряду с военными и административными функци­ями, сосредоточиваются верховная законодательная и судебная власть. С именами великих князей связаны развитие древнерус­ского кодекса «Русская Правда», а также уставы, которые опреде­ляли изменения в финансовом, семейном, уголовном, админис­тративном праве. Судебная власть великого князя распространя­лась на всю Русь. Она осуществлялась на «княжьем дворе» — в резиденции князя и местах, где сидели представители княжеской администрации. Великие князья были в общественном сознании «главой земли» и имели высокую репутацию, что отразилось в былинном эпосе и канонизации многих из них Русской Право­славной Церковью. В этот период идет процесс разложения кор­поративных связей великокняжеской дружины. Старшая дружи­на (княжи мужи, бояре) все более активно включается в деятель­ность Совета князя и выполнение административных функций. В качестве кормления бояре получали земли, которые постепен­но превращались в вотчины — наследственное землевладение. Однако, приобретая отдельные иммунитетные права, бояре не пользовались правом суверенитета. Совет при князе, в который входили также высшие церковные иерархи, заседал почти еже­дневно и часто определял поведение князя и принимаемые им решения. Из бояр могли назначаться волостели для управления отдельными территориями, посадники, воеводы, тысяцкие, Боя­ре не были замкнутой кастой и представляли собой достаточно текучий слой. «Молодшая дружина» (отроки, гриди, милостники) выполняли роль слуг при князе и отдельные административ­ные поручения — сбор дани (данщики), торговой пошлины (мыт­ники), штрафов (вирники) и др.

Важное значение имели киевское вече для высшего и цент­рального управления и вечевые собрания в центрах местных княжеств для регионального управления. Веча XI—XII вв. отлича­лись от прежних племенных собраний, участие в них принимали все свободные горожане Киева или местных центров (иногда при­городов), и они являлись структурным элементом высшего го­сударственного управления. Вече и князь заключали друг с дру­гом ряд (договор), представлявший из себя взаимную присягу (из 50 князей, занимавших киевский престол, 14 были пригла­шены вечем). В случае нарушения «одиначества» князя и вече ему могли отказать в занятии стола. В результате появляются князья-изгои, которые вместе со своими дружинами вынуждены искать свою «долю», как правило, на окраинах государства. Фор­ма правления на Руси может быть определена как «дружинное государство» (Е.А. Мельникова), в котором в виде преформизма содержались монархическая (князь), олигархическая (старшая дру­жина, бояре) и демократическая (вече) тенденции. Ни одна из них в Киевской Руси не получила полного воплощения.

В связи с развитием княжеского домена складывается дворцово-вотчинная система управления. Ее возглавлял огнищанин (тиун огнищный или дворный), который заведовал двором (от­роками) князя, домашним хозяйством и финансами. Огнищани­ну подчинялся штат тиунов (слуг), ведавших различными отрас­лями вотчинного управления — конюшие, ключники и др. Вот­чинная администрация могла состоять как из свободных, так и лично зависимых от князя по договору — рядовичей и часто ра­бов (холопов, челяди). Со временем князья по согласованию с вече поручают этим агентам вотчинного управления выполнение государственных исполнительных и судебных функций. В резуль­тате происходит вытеснение и ассимиляция десятичной системы управления дворцово-вотчинной.

Светская и духовная власть на Руси существовали автоном­но. Государственная власть способствовала распространению хри­стианства, но и согласовывала свою деятельность с установками церкви. В XI—XII вв. православие определяло духовные основы развития древнерусского государственного управления, права и правосознания. Сама церковь становится к XII в. важнейшим субъектом управления, но в отличие от католицизма не вмеши­вается непосредственно в дела светской власти, что соответство­вало восточно-христианской государственно-правовой культуре.

Киевская митрополия, вероятно, была создана уже в 988 г. во главе с Михаилом (хотя проблема основания киевской митро­полии и имя первого митрополита остаются дискуссионными). Она находилась в юрисдикции Константинопольской патриархии. По размерам территории и численности прихожан она была круп­нейшей, но в константинопольских диптихах (росписях) занимала лишь 61-е место. Кроме того, русская митрополия была зави­сима не только от патриарха и Синода, но и от византийского императора, который в церковном и государственно-правовом сознании мыслился как самодержец всех православных. Прави­тели других православных народов в дипломатической перепис­ке императоров получали в зависимости от связей с династией и политической значимости титулы архонтов, князей или стольни­ков. В этой иерархии киевские князья имели лишь придворный титул стольника. Хотя в политическом и юридическом смысле эта зависимость была этикетной фикцией, в сакральном смысле она не оспаривалась. Имя императора поминалось в русских бо­гослужениях даже тогда, когда их реальное положение в мире неуклонно катилось к закату. Константинопольский патриарх совместно с Синодом и по согласованию с императором посвя­щали киевских митрополитов, регулировали церковное устрой­ство, разрешали религиозные споры на Руси.

В то же время огромная территория митрополии, ее удален­ность от Константинополя и политическая независимость Руси давали русской церкви значительные автономные права. В соот­ветствии с каноническими представлениями высшая церковная власть принадлежала митрополиту с собором епископов. В рабо­те церковного собора часто принимал участие великий князь и другие представители династии. Они согласовывали вопросы об открытии новых епархий, назначении епископов. Важнейшими епископскими кафедрами (епархиями) были Киевская, Новгород­ская, Черниговская, Ростовская, Владимиро-Волынская и другие (не менее 16 епархий накануне монголо-татарского нашествия). Епархии состояли из приходов, возглавляемых священником, помощниками которого были диакон и церковнослужители. Выс­шее духовенство, как правило, было греческим по происхожде­нию. Исключение составляли поставленные русскими князьями митрополиты Иларион и Климент Смолятич, но константино­польские патриархи бдительно отстаивали свое право посвящения русских первоиерархов. Материальный фундамент церкви составляла «десятина» — церковный налог, доходы с церковного суда (церковное право регулировало семейные отношения и не­которые другие гражданские правоотношения), земельные пожа­лования князей, монастырская колонизация. Важную роль в мис­сионерской деятельности и хозяйственном освоении земель иг­рали монастыри, возглавляемые игуменами.

Духовная элита оказывала большое влияние на воспитание князей, требуя от них сдержанности, соблюдения евангеличес­ких заповедей, пыталась оказать влияние на мирное разрешение княжеских междоусобиц, внутренних противоречий и волнений.

 

Государственное управление в

удельный период (XII—XIII вв.)

Вскоре после смерти великого киевского князя Мстислава Владимировича (1125—1132 гг.) в Древней Руси усиливаются центробежные процессы. В определенной мере они определялись разложением великокняжеской дружины. Из военной правящей государственной элиты она превращается в вотчинников — реги­ональную корпоративную боярско-дружинную верхушку. Во главе региональных элит утверждаются местные княжеские династии из различных ветвей Рюриковичей. Удельные княжества с быст­ро растущими городами в условиях натурального хозяйства были экономически самодостаточными и мало связанными друг с дру­гом. Кроме того, после разгрома Хазарского каганата и печене­гов, снижения активности варягов и стабилизации отношений с Византийской империей относительно ослабла внешняя угроза. После походов Владимира Мономаха утратила былую остроту и половецкая проблема. Централизаторские возможности Киева были также ослаблены варварским разгромом в 1204 г. бандами крестоносцев Константинополя и последующей монополизацией венецианцами византийской торговли.

Политическая система Руси приобретает полицентричный характер при сохранении символического значения Киева, обла­дание которым было формальным признаком «старейшинства» среди русских князей. В дореволюционной литературе этот пери­од древнерусской истории именовался удельным, в советской ис­ториографии характеризовался как закономерный и прогрессив­ный этап феодальной раздробленности. В то же время многие зарубежные историки рассматривают его как политический кри­зис средневековой Руси, а Л.Н. Гумилев усматривал в XII—XIII вв. не только социально-экономические и политические изменения, но и вступление древнерусского этноса и его цивилизации в ста­дию распада. Индикаторами этого процесса, в частности, стали оживление язычества и активизация деятельности католических миссионеров.

Сочетание социально-экономических, географо-этнологических и духовных факторов определяет усиление дифференциации в административно-судебном устройстве, культуре, экономичес­ком развитии отдельных земель, что позволяет говорить о за­рождении субцивилизационных различий между ними. В то же время в массовом и элитарном сознании сохранялись представ­ления о Руси как едином территориальном и духовном целом, память о ее былом могуществе. Несмотря на участившиеся княжеские усобицы и распри региональных властных элит, центро­стремительные процессы и конфедеративные связи находили от­ражение в деятельности съездов князей, сходстве правовых систем, сохранении православия и единой для всей Руси церковной организации — митрополии (а в отдельных землях епископских кафедр), духовная власть которой не оспаривалась ни удельны­ми князьями, ни местными духовными иерархами. В данных условиях поставление общерусского митрополита из Константи­нополя независимо от русских князей было важным интеграци­онным фактором. В развитии государственного управления, от­личавшегося на Руси в XII—XIII вв. значительным разнообрази­ем, можно выделить четыре основные модели.

 

Южная Русь

Южные русские земли оказались в составе Киевского, Чер­ниговского и Северского княжеств. Они составляли первоначаль­ное ядро Руси еще в VI—VIII вв., а в последующие века эти тер­ритории становятся контактной зоной этнокультурного и цивилизационного диалога древнерусской и кочевой (преимущественно тюркских народов) цивилизаций. Здесь были сосредоточены древ­ние боярские вотчины, открытые степным просторам на юге и востоке. Для их защиты киевские князья использовали расселе­ние здесь побежденных кочевников — торков, печенегов, берендеев, бродников, которые получили в XII в. название «черные клобуки». Они несли пограничную службу и были важным фак­тором военно-политического и этнического развития южнорус­ских земель.

Черниговские и Северские земли также имели на границе с Половецкой степью оборонительные линии, которые защищались издавна поселенными здесь тюркоязычными (возможно, булга­ры) и алано-адыгскими (приведенными с Северного Кавказа в XI в. Мстиславом) племенами. Отдаленно они напоминают по­зднейшие казачьи общины. У местных князей были давние тра­диции дружественных отношений с кочевниками, в том числе с частью половцев. Однако союзные отношения периодически на­рушались военными столкновениями.

В круговорот борьбы за Киев были втянуты все важнейшие княжеские ветви, пытавшиеся встать во главе русских князей. Обладание киевским престолом было не только престижным, но и давало важные стратегические и материальные преимущества. Поэтому удельные князья независимо от династической принад­лежности, овладев Киевом, превращались из прежних автоно­мистов в решительных поборников объединения Руси, хотя закрепить эти центростремительные тенденции на продолжитель­ное время не позволяли объективные и субъективные условия.

Традиции княжеского старейшинства накладывали отпечаток на особенности развития местной политической системы. Явля­ясь древним политическим и территориальным ядром древнерус­ской государственности, Киевские земли так и не сложились в отдельное независимое княжество, не выделились в наследствен­ную вотчину какой-либо княжеской династии. Вплоть до мон­гольского нашествия Киев считался чем-то вроде собственности великокняжеского стола или династическим наследством всего княжеского рода. Отсюда претензии великих киевских князей на представительство общерусских интересов, а удельных князей — на определенную долю ответственности за Киев, а значит, и за все земли Руси. В результате соперничества различных княжес­ких ветвей в Киеве в XII в. складывается система дуумвирата (реже триумвирата) на основе ряда киевского вече и боярства с князья­ми. На киевском престоле одновременно утверждались два кня­зя, которые представляли две наиболее сильные и соперничаю­щие друг с другом династии. Оба князя владели мощными княжествами за пределами Южной Руси. Например, за спиной Рос­тислава и его сына Рюрика стояло Смоленское княжество, за Изяславом и его сыном Мстиславом — Волынь, за Святославом Всеволодовичем — владения черниговских Ольговичей, за Все­володом — Владимиро-Суздальское княжество; и т.п. Князья со­вместно выступали в походы, по согласованию решали внешне­политические и внутренние проблемы. Все это создавало относи­тельное равновесие сил, ослабляло усобицы и было одним из факторов связи Южной Руси со всеми остальными русскими зем­лями. Однако равновесие было неустойчивым, в начале XIII в. начинаются новые столкновения между князьями за Киев, в ходе которых город подвергался неоднократным разгромам и опусто­шению вплоть до монгольского нашествия.

 

Юго-Западная Русь

Юго-западные русские земли к XII в. находились в составе Галицкого и Волынского княжеств. Мягкий климат, плодород­ные черноземы сочетались с относительной безопасностью от кочевников и военного натиска Владимиро-Суздальского и дру­гих сильных русских княжеств, а торговые пути связывали ее с Венгрией, Польшей, Византией и Болгарией. В период существо­вания единого Древнерусского государства юго-западные русские земли находились под управлением сосланных или бежавших сюда второстепенных князей-изгоев, уже с XI в. пытавшихся проводить самостоятельную от Киева политику. Здесь выросли бо­гатые и хорошо защищенные города Галич, Владимир-Волын­ский, Перемышль, Холм с социально активными горожанами; сформировалось могущественное и независимое боярство. Кня­жеские домены значительно уступали боярскому землевладению, что вместе с постоянными усобицами сказывалось на развитии политической системы этих земель. Усиление власти великого князя (под властью Мономаховичей в 1199г. княжества были объединены) наталкивалось на сопротивление боярской контр­элиты, которая при всех внутренних противоречиях демонстри­ровала солидарность в отстаивании своих иммунитетных прав от власти князя, вплоть до привлечения иноземной военной помо­щи (за что местные летописцы наделяли бояр исключительно негативными качествами). Борьба монархических и олигархичес­ких тенденций шла с переменным успехом, но за исключением кратких периодов власть в Галицко-Волынской Руси находилась в руках боярской олигархии, которая приглашала и смещала кня­зей. (В 1211 г. бояре провозгласили князем боярина Володислава, не имевшего отношения к княжескому роду. Но это встрети­ло недовольство как всех Рюриковичей, так и горожан, воспри­нимавших титул князя как сакральный, принадлежащий лишь традиционным династиям.)

Хотя галицко-волынские князья обладали высшими административными, судебными, военными и законодательными полномочиями, бояре, опираясь на экономическую и военную мощь, могли не признавать княжеские решения. Верховная судебная власть князей в случае разногласий с боярами переходила к сове­ту бояр, который созывался по инициативе самого боярства. В него входили епископ, бояре, занимавшие высшие администра­тивные должности и фактически контролировавшие весь аппарат управления. В чрезвычайных условиях собирали вече.

После монголо-татарского нашествия Юго-Западная Русь рас­падается и тяготеет в своем субцивилизационном развитии к мо­дели, складывающейся на основе польско-литовского синтеза.

 

Северо-Западная Русь

Северо-западные русские земли были наряду с киевскими и черниговскими древнейшим очагом древнерусской цивилизации и государственности. В XII—XIII вв. Новгородская земля была крупнейшим экономическим, политическим и культурным цен­тром Руси. Новгородская субцивилизация при всех своих особен­ностях и своеобразии развивалась в едином потоке и имела об­щие основы с остальными русскими землями. Соперничество Новгорода и Киева с самого начала образования восточнославян­ской государственности имело различные формы проявления. На рубеже XI—XII вв. борьба новгородцев за самостоятельность при­носит ощутимые плоды. В Новгородской земле складывается определенное равновесие между крупными боярскими вотчина­ми, мощным монастырским землевладением и богатым купече­ством. При всех противоречиях между ними и внутри этих соци­альных групп интегрирующим фактором выступали стремление Новгорода к самостоятельности и связанные с этим антикиев­ские настроения.

К исходу XI в. новгородцы добились права решением вече­вого собрания изгонять или отказывать в княжении ставленнику великого киевского князя. В результате князь-наместник в Нов­городе стал частично трансформироваться в представителя рес­публиканской власти. Одновременно складывалось посадничество нового типа — также отделенного от статуса наместничества. Осо­бенности политогенеза Новгорода в условиях постоянной борьбы с Киевом способствовали замедлению социальной и политичес­кой дифференциации местного общества, сдерживали рост в нем противоречий в XII—XIII вв.

В 1136 г. по решению вече из города был изгнан князь Все­волод Мстиславович, и Новгородская земля обрела политичес­кую самостоятельность. Эти события в литературе иногда на­зывают «новгородской революцией». Здесь не сложилась мест­ная княжеская династия. Перестав быть ставленником Киева, приглашаемый князь становится местной властью, зависимой от вече. Утратив права наместника, он более не противостоит новгородскому обществу и формирующимся республиканским органам, и в этом новом качестве статус князя даже укрепляется, возрастает его реальная роль в системе управления. По мере об­ретения самостоятельности в Новгороде обостряется борьба меж­ду различными группировками на вече и среди бояр, что требо­вало от князя искусства ладить с ними и открывало перед князем новые политические возможности. Боярские группы были не в состоянии удержать власть без поддержки правящего князя. Кня­зья и высшие должностные лица республики ограничивали и кон­тролировали друг друга. Отношения князя с Новгородом строи­лись на основе договора с вечем. Если князь нарушал договор, то вече «указывало ему путь», т.е. изгоняло, иногда и сам князь отказывался от своих полномочий. До начала XIV в. князья ме­нялись (с 1095 г.) 58 раз и принадлежали к различным княжес­ким родам.

Высшим властным органом Господина Великого Новгорода было народное собрание — вече. В нем могли участвовать все свободные горожане. Именно их волеизъявление в конечном счете вело к избранию или смещению высших должностных лиц, сан­кционировало расправу над ними, изменяло законодательство, принимало решение по вопросам войны и мира и т.п. Борьба различных группировок бояр и купцов за престижные и доходные государственные должности влияла на решение вече, однако эти группировки не могли полностью управлять процессом его принятия, контролировать собрание, так как не были четко офор­млены, не сложились в сколько-нибудь отлаженную систему с ясными династическими и политическими ориентациями.

Высшим должностным лицом в республике был посадник, выборы которого проводились ежегодно. Посадник мог предсе­дательствовать на собрании и руководить его работой, играл роль посредника между Новгородом и князем, вместе с которым вер­шил суд. Эта аристократическая должность замещалась предста­вителями примерно 40 наиболее могущественных и знатных бо­ярских родов.

В XII в. появляется должность тысяцкого, который представ­лял интересы незнатных слоев свободного населения: купцов, ре­месленников и землевладельцев, не принадлежавших к боярству. В мирное время он ведал торговыми делами, в том числе судом, осуществлял полицейский надзор и командовал ополчением в пе­риод военных действий, помогая князю. Вместе с посадником тысяцкий был гарантом контроля за княжеской властью.

Важная роль в республике отводилась избираемому на вече епископу (с 1165 г. — архиепископу). Владыка Новгорода был не только главой влиятельной церковной иерархии, но и храните­лем государственной казны, вместе с князем ведал внешней по­литикой, а с купеческой корпорацией «Иваньское сто» осуществ­лял контроль за эталонами мер и весов, имел свой полк. Архи­епископ был наиболее стабильной фигурой в системе управления Новгородом, так как посадник и тысяцкий часто представляли интересы противостоящих друг другу новгородских группировок. Он вносил также умиротворение в обычные для Новгорода вече­вые страсти.

Властную элиту Новгорода представлял Совет господ (Оспода), куда входили около 300 человек. Во главе Совета стоял архи­епископ, в его составе были князь, степенные (находившиеся в данное время в должности) и старые (ранее занимавшие должно­сти) посадники, тысяцкие, наиболее знатные бояре, церковные иерархи, иногда кончанские старосты. Совет господ предварительно рассматривал вопросы, выносимые на вече. Представи­тельство в Совете было пожизненным.

Вся административная система Новгорода являлась выбор­ной. Город состоял из федерации самоуправляющихся районов — концов, которые являлись экономическими, военными и поли­тическими единицами. Концы в свою очередь делились на ули­цы. Вся территория Новгородской земли была разделена на об­ласти — пятины, каждая из которых подчинялась в администра­тивном отношении одному из концов города. Пятины дробились на волости, а последние — на погосты. Во всех административ­но-территориальных единицах действовало вечевое самоуправле­ние. Новгород был крупнейшим торговым центром не только Руси, но и Европы, входя в Ганзейский союз. Тем не менее отли­чия социально-экономических, политических и культурных про­цессов в Новгороде определялись не иноземными влияниями и якобы большей включенностью Новгорода в западно-христианскую цивилизацию, а углублением дифференциации древнерус­ской цивилизации, вызванной спецификой природно-ландшафтных условий, особенностями этнического развития, внутрисоциальных противоречий и местных традиций. Характерно, что в борьбе с Киевом и Владимиро-Суздальским княжеством, при скла­дывании внутренних экстремальных ситуаций знаменем оппози­ции становилось обращение к восточнославянским языческим тра­дициям, а не к известным в Новгороде европейским идеям.

Сходные системы государственного управления существовали и в других землях Северо-Западной Руси — Пскове, Вятке (при многочисленных различиях в технологиях избирательных тради­ций, сроках полномочий и т.п.), так или иначе связанных с Госпо­дином Великим Новгородом. Постепенно их политические систе­мы приобретают все более олигархический боярский характер.

 

Владимиро-Суздальская Русь

Северо-восточные земли, издавна населенные немногочислен­ными угро-финскими и балтийскими племенами, были одним из основных районов славянской колонизации с VIII в. Волго-Окское междуречье было в равной степени защищено как от ва­ряжских походов, так и от половецких набегов. Умеренный кли­мат и торговые пути привлекали как стихийную крестьянскую колонизацию, так и организованную, опирающуюся на дружи­ны, княжескую. Взаимоотношения быстро растущего славянско­го населения с разрозненными догосударственными общинами голяди, чуди, мери, муромы, веси и другими финно-угорскими племенами приводят к синтезу их общественных структур, хозяйственно-бытовой жизни, политогенеза, консервации языческого мировоззрения.

В XII—XIII вв. происходит мирная деэтнизация значитель­ной части местного населения, ассимиляция его древнерусской народностью, хотя отдельные поселения местных этносов сохра­нялись еще несколько веков. Наряду со старыми городами — Ро­стовом, Суздалем — появляются и быстро растут новые — Тверь, Владимир, Москва и другие, соперничество между ними и мест­ными элитами влияло на особенности государственного управле­ния. Ростово (Владимиро)-Суздапьская Русь начала возвышаться со времен княжившего здесь Владимира Мономаха и считалась вотчиной Мономаховичей. К середине XII в. сын Владимира Мономаха Юрий Долгорукий превратил Ростово-Суздальское княжество в одно из сильнейших и даже занял в конце жизни великий киевский стол. Официальным актом создания самостоя­тельного княжества было решение Собора из представителей бояр и неродовитой верхушки крупнейших городов об избрании вели­ким князем Андрея Юрьевича (вопреки прежнему договору с Юрием Долгоруким об избрании другого его сына).

Стремление вотчинных и служилых землевладельцев, духо­венства «старых» и «молодых» городов утвердить собственную династическую линию и освободиться от наместников великих князей свидетельствовало о развитом региональном сознании местной элиты. Князь Андрей, прозванный по месту своей рези­денции Боголюбским, стремился жесткими мерами придать сво­ей власти монархические черты — согнал со своих столов братьев, устранил от дел многих бояр и безжалостно подавлял их сопротивление. Сложные этногенетические процессы в княжестве свидетельствовали о кризисе единого древнерусского самосозна­ния и сказались как на ходе внутриполитической борьбы, так и во время взятия Киева в 1169 г., которым Андрей Боголюбский стремился овладеть уже не как символической столицей Руси, а как чужеземным городом, и предал его разграблению.

В 1174 г. Андрей пал жертвой заговора бояр. Однако центра­лизацию государственного управления и укрепление княжеской власти продолжили поддержанные горожанами братья Андрея — Михаил, а затем Всеволод Большое Гнездо (1176—1212 гг.). Мя­тежное боярство было разгромлено; в борьбе с ним владимиро-суздальские князья опирались на быстро растущее дворянство. В XII в. дворяне выполняли разнообразные государственные и вот­чинные функции — управляющих хозяйством, судебных чинов­ников, военных слуг, полицейских и пр. За свою службу они по­лучали вознаграждение в виде денежного пожалования или условной земельной собственности (поместья). И все же домини­рующая тенденция к установлению сильной монархической вла­сти не успела полностью реализоваться в домонгольский период. Она наталкивалась на сопротивление местных городских элит — боярской верхушки Ростова, Суздаля, Владимира и других горо­дов. Из соперничества между элитами старых и новых городов, опиравшихся на различных представителей Мономаховичей, вы­росла полицентричная государственная система со сменой сто­лиц, а состоящая из нескольких уделов Владимиро-Суздальская Русь становится месторазвитием великороссов и ядром велико­русской государственности. Таким образом, накануне монголо-татарского нашествия происходит ослабление межрегиональных связей, обособление отдельных территорий, разрушается до кон­федеративного состояния политическое единство русских земель. Процессы социально-экономической, культурной и государствен­ной дифференциации (в последней проявляются олигархическая, демократическая и монархическая тенденции) приводят к перера­станию региональных различий в субцивилизационные, к кризи­су общеэтнического сознания и древенерусской цивилизации.

Становление государственного управления на Руси проходи­ло в результате военного типа политогенеза в VIII—IX вв., что было обусловлено сочетанием различных факторов: природно-ландшафтного, геополитического, социально-экономического, духовно-нравственного. Переход от потестарных отношений типа «военной демократии» через «вождества» к публичной власти, государственности на доклассовом уровне, но в сложно страти­фицированном обществе, был катализирован ксенократическим характером династии Рюриковичей.

Принятие христианства изменило характер властных отно­шений на Руси и систему государственного управления в «дру­жинном государстве». Князья утрачивают сакральные функции, но наряду с военными сосредоточивают в своих руках админист­ративные и судебные функции. Завершается переход от родоплеменного к территориальному принципу построения государ­ственного управления, которое сосредоточивается у построенной по принципу конического клана династии Рюриковичей. Проис­ходит вытеснение и ассимиляция десятичной системы управле­ния дворцово-вотчинной.

Формирование региональных династий, передача старшей дружине административных функций на основе кормлений, а затем перерастание последних в вотчинно-родовую собственность приводит к разложению великокняжеской дружины, регионализации Руси и дифференциации форм государственного правле­ния в удельный период: монархия (Владимиро-Суздальская Русь), олигархическая (Галицко-Волынская) и республиканская (Новго­род, Псков, Вятка).

 

Вопросы для самопроверки

1. В чем сущность потестарных отношений у восточных славян в VI— VIII вв.?

2. Как изменилось государственное управление в Киевской Руси после принятия христианства?

3. Какие функции выполнял великий киевский князь в X—XII вв.?

4. Чем отличалась форма правления в основных русских землях периода раздробленности?

 

Рекомендуемая литература

Бушуев С.В., Миронов Г.Е. История государства Российского. Историко-библиографические очерки. Кн. IX—XVI вв. М., 1991.

Вернадский Г.В. Киевская Русь. Тверь — М., 1996.

Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Рос­тов н/Д, 1995.

Горский A.M. Древнерусская дружина. М., 1989.

Гумилев Л.H. Древняя Русь и Великая степь. М., 1989.

Карташев А.В. Очерки по истории русской церкви. Т. 1. М., 1991.

Котляр Н.Ф. Древнерусская государственность. СПб., 1998.

Лебедев Г.С. Эпоха викингов в Северной Европе. Л., 1985.

Лимонов Ю.А. Владимиро-Суздальская Русь. Л., 1987.

Мавродин В.В. Образование Древнерусского государства и формирование древнерусской народности. М.,1971.

Петрухин В.Я. Начало этнокультурной истории Руси IX—XI вв. М.,1995.

Пресняков А.Е. Княжое право в Древней Руси. Лекции по русской истории. Киевская Русь. М., 1993.

Рыбаков Б.А. Киевская Русь и русские княжества XII—XIII вв. М., 1982.

Толочко П.П. Древняя Русь. Киев, 1980.

Феннел Дж. Кризис средневековой Руси. 1200—1304. М., 1989.

Фроянов И.Я. Киевская Русь. Очерки социально-политической истории. Л.,1980.

Фроянов И.Я. Мятежный Новгород. Очерки истории государственности, социальной и политической борьбы конца IX — начала XIII столе­тия СПб., 1992.