ФУНКЦИИ И ЗНАЧЕНИЕ НАЛОГОВ. Р. ТКАЧЕНКО.

---

Р. ТКАЧЕНКО,

аспирант кафедры финансового права и бухгалтерского учета МГЮА

ФУНКЦИИ И ЗНАЧЕНИЕ НАЛОГОВ

Финансы являются неотъемлемым атрибутом государства. Осуществляя финансовую деятельность, государство аккумулирует, распределяет и использует фонды денежных средств. Оценить роль налогов в процессе финансовой деятельности позволяют их функции. В науке финансового права определение понятия функции налогов до сих пор является предметом дискуссий. Примечательно, что вопросы о функциях налога исследуются в основном в работах экономистов, хотя правовая характеристика и описание этого понятия имеет огромное значение для юристов при определении сущности налогов и их социального предназначения. Через функции налогов представляется возможным определить направления воздействия налогов и их значение в государстве и обществе как социальной системе, состоящей из множества подсистем. Как и финансы, налоги пронизывают все подсистемы общества, все стороны общественной и государственной жизни, являясь их «кровеносными сосудами», связывая их, позволяя сообщаться системам друг с другом и с обществом. Посредством налогов осуществляются прямые и обратные связи в социальных, экономических и политических системах. В условиях формирования современной российской рыночной экономики налоги становятся одним из основных носителей информации в механизме государственного управления, а равно наиболее объективным критерием оценки его эффективности и успешности развития экономики страны.

Нельзя не согласиться с мнением С.Г. Пепеляева, который определил функции налогов как направления правового воздействия норм налогового права на общественные отношения, обладающее постоянством, раскрывающее сущность налога и реализующее социальное назначение государства[1]. Исследователи, изучающие проблемы функций налогов на протяжении продолжительного периода времени, не пришли к единому мнению относительно количества функций налога, их взаимосвязи и приоритетности[2].

Отметим, что функции налогов производны от функций финансов. В современной правовой доктрине принято выделять три функции финансов: распределительную, контрольную и стимулирующую[3]. Как производные функций финансов, функции налогов реализуют ту же направленность, что и первые, но в более узких рамках. Долгое время основной и едва ли не единственной функцией налога считалась фискальная функция, наиважнейшая и сегодня. Позже налогу стали придавать социальные, стимулирующие и регулирующие черты. Президент России В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию от 26 мая 2004 года указал, что российская «налоговая система …по-прежнему избыточно ориентирована на фискальную функцию, в ущерб другим, прежде всего функции стимулирования роста конкурентоспособности. И в этой связи налоговая система России должна быть более благоприятной для инвестирования и развития бизнеса, – более благоприятной, чем в странах-конкурентах. Она сама должна стать конкурентоспособной»[4].

Итак, первой функцией налогов исторически является фискальная функция, по нашему мнению, основная, поскольку за счет налогов формируются в основном доходы бюджетов. Посредством реализации фискальной функции налогов происходит изъятие части доходов физических и юридических лиц для содержания государства: для функционирования публичной власти, для осуществления государством его функций, для содержания той непроизводственной сферы, которая не имеет собственных доходов. Реализация фискальной функции налогов показывает их значение при формировании доходной части бюджетной системы государства.

Налоги – стабильный и универсальный метод получения доходов казной, формирования финансовых фондов бюджета и внебюджетных фондов, следовательно, налоговые платежи выступают источниками удовлетворения государственных потребностей и финансирования исполнения государством его функций. Доля налоговых доходов в бюджетах большинства стран, в том числе и России, преобладающая. Несмотря на то что фискальная функция налогов вытекает из самой природы последних, нельзя считать обоснованным утверждение, что фискальные начала налога превращают его лишь в механизм административного изъятия государством части прибыли населения[5]. То, что налоговая система создана и функционирует прежде всего для получения государством дохода, не исключает иного влияния налоговых платежей на складывающиеся в обществе отношения.

Таким образом, налоги призваны служить образованию государственных и муниципальных денежных фондов, тем самым создавая основу функционирования и существования государства. Показательно, что с развитием государства, с расширением его потребностей, с развитием производственных отношений значение фискальной функций налогов только возрастает. В настоящее время подавляющее большинство доходных статей российского консолидированного бюджета составляют поступления от различных налогов.

Российские бюджеты середины 90-х годов отличались огромными дефицитами. Несбалансированность бюджета ликвидировалась в основном за счет секвестра его расходной части, а также внешних или внутренних заимствований и денежной эмиссии. Начиная с 1999 года российская бюджетная политика пошла по совершенно иному пути сбалансированности бюджета за счет отражения реальных доходов государства и увеличения поступлений в бюджет в первую очередь от налогов. Принцип повышения собираемости налогов, в том числе за счет проведения мероприятий, стимулирующих отказ предпринимателей от теневой экономической деятельности, стал основным направлением бюджетного строительства. Увеличение налоговых поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы России было провозглашено одной из основных целей экономической политики российского государства[6]. Главной причиной бюджетного кризиса в России конца XX века названа недостаточность доходов и ежегодные ошибки в собираемости налогов. Основной тенденцией российских федеральных бюджетов с 2000 года стало ежегодное увеличение доходов бюджета и, в частности, поступлений от налогов.

Первый бездефицитный федеральный бюджет был утвержден на 2001 год. По расходам и доходам он составлял 1 193 482,9 млн. рублей. Налоги в 2001 году давали государству доход в сумме 1 115 327,7 млн. рублей[7]. Федеральный бюджет на 2002 год был утвержден по доходам в сумме 2 125 718,2 млн. рублей. В числе доходов федерального бюджета 2002 года налоговые доходы составляли 1 726 310,1 млн. рублей[8]. Доходы федерального бюджета на 2003 год составляли 2 562 606,9 млн. рублей, в том числе налоговые доходы – 2 012 252,3 млн. рублей[9]. Доходная часть федерального бюджета в 2004 году составит 2 742 850,4 млн. рублей. При этом поступления от налогов в структуре доходов государственного бюджета составят 2 071 384,5 млн. рублей[10].

Проведем сравнительный анализ показателей федеральных бюджетов нескольких последних лет деятельности российского государства.

Таблица 1

Данные, приведенные в таблице 1, показывают, что налоговые доходы федерального бюджета составляют более трех четвертей его доходной части. Отметим следующие тенденции бюджетного развития России последних лет: во-первых, это постепенное снижение доли налоговых поступлений бюджета в общей массе его доходов, во-вторых, увеличение такой доли в кризисные финансовые годы российской экономики (1999, 2000, 2001) и ее снижение в стабильные годы (2003, 2004). Напрашивается вывод: налоги являются стабильным источником доходов государственного бюджета. Нестабильность налоговой политики в стране может привести к уменьшению доходов бюджета, а следовательно, к замедлению экономического развития государства, и наоборот, успешно реализуемая налоговая политика приводит к увеличению доходов федерального бюджета и экономическому росту. Отметим и то, что доходы государственного бюджета в 2004 году увеличились по сравнению с послекризисным 1999 годом на 2 269 174,30 млн. рублей, или на 479 %. Налоговые доходы федерального бюджета 2004 года превзошли аналогичный показатель федерального бюджета 1999 года на 418,5 %, или абсолютную величину, составляющую 1 671 884,80 млн. рублей. При этом индекс инфляции (базовой инфляции) в России по состоянию на 1 апреля 2004 года по сравнению с показателями 1 января 1999 года составил 98 %. Рост доходов федерального бюджета последних десяти лет обеспечивался в основном за счет роста налоговых поступлений. Уменьшение налоговых доходов приводило к заметному уменьшению доходной части федерального бюджета (1998 год). Основной рост доходов федерального бюджета и рост налоговых доходов приходятся на те финансовые годы, когда в налоговое законодательство России были внесены изменения, направленные на приведение в порядок данной группы общественных отношений. Причиной резкого роста налоговых доходов государства стало создание эффективной системы финансового контроля и введение в действие первой части НК РФ[11] (1999 – 2000 гг.). Принятие второй части НК РФ[12] принесло новые правила исчисления и уплаты НДС, налога на доходы физических лиц, налога на прибыль и единого социального налога и создало условия для роста налоговых доходов бюджета (2001, 2002, 2003 гг.).

Таким образом, фискальная функция налогов демонстрирует неразрывную связь налоговой и бюджетной политики государства и взаимосвязь налогового и бюджетного законодательства. Состояние финансового законодательства России, направленность налоговой политики напрямую влияют на собираемость налогов и других обязательных платежей, на пополнение бюджета и реализацию социальных и иных задач государства. Налоги играют решающую роль при формировании доходной части федерального бюджета, являясь стабильным и основным источником дохода государства.

Немного иная картина наблюдается при анализе региональных бюджетов России. Здесь основным источником доходов бюджетов также являются налоги, федеральные и региональные, но большое место при формировании доходных частей занимают неналоговые доходы региональных бюджетов. Еще одной особенностью большинства региональных бюджетов России является то, что они дефицитные. Дефицит региональных бюджетов покрывается в основном за счет продажи имущества, находящегося в распоряжении региональных властей, выпуска и размещения ценных бумаг (заимствования), а также за счет регулирующих доходов федерального бюджета и финансовой помощи. В связи с отменой налога с продаж, одного из самых стабильных и легко собираемых региональных налогов, доходные части региональных бюджетов вынуждены изыскивать другие источники пополнения. Сегодня в России прослеживается тенденция большей централизации финансовых фондов, в результате чего региональные бюджеты становятся более зависимыми от центральной власти.

Консолидированный бюджет российских территорий в 2002 году, по данным Министерства финансов России, имел следующую структуру (млрд. руб.)[13]:

Таблица 2

Таким образом, налоговые доходы обеспечивают более половины доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Среди налоговых поступлений основную роль играют поступления от федеральных налогов – налога на прибыль и налога на доходы физических лиц, регулирующих отчисления от других федеральных налогов, а также ассигнования иных звеньев бюджетной системы России (финансовая помощь).

Автор полагает, что чрезмерная централизация бюджетной системы нецелесообразна, поскольку она ущемляет права субъектов РФ, предусмотренные ст. 72 Конституции и Бюджетным кодексом России. Такая государственная политика может, в конце концов, привести к дезавуированию принципа бюджетного федерализма и построению фактически унитарного государства. Российское бюджетное и налоговое законодательство нуждается в концептуальных изменениях, которые позволили бы избежать подобных последствий. В первую очередь, необходимо устранить коллизии между региональным и федеральным законодательством, предоставить регионам законодательные гарантии реализации ими своих бюджетных прав, расширив и урегулировав их бюджетные полномочия. Необходимо разработать более эффективный механизм контроля финансовой деятельности регионов. Кроме того, предлагаем законодателю при регулировании бюджетно-налоговых отношений широко использовать понятийный и нормативный материал цивилистических отраслей российского права. Поскольку налоговые отношения связаны со сменой собственности, в бюджетном и налоговом законодательстве следует учитывать интересы граждан как собственников имущества. Сегодня же публичные имущественные отношения не имеют прямой привязки к гражданскому законодательству. Посредством названных мер государство может укрепить сложившийся бюджетный федерализм[14] и тем самым органично сочетать фискальные интересы Российской Федерации с интересами ее субъектов и местного самоуправления.

Итак, реализуя фискальную функцию, налоги формируют в основном доходную часть бюджетов России. От уровня налоговых поступлений зависит функционирование государства. Падение собираемости налогов неизбежно приводит к экономическому кризису, в то время как увеличение объемов налоговых поступлений в бюджет повышает расходы казны и, вследствие этого, усиливает экономическое развитие. Реализация фискальной функции налогов устанавливает обеспеченные правом прямые связи в социальной системе государства.

С фискальной функцией тесно связана распределительная функция налогов, которую некоторые ученые именуют перераспределительной[15]. На наш взгляд, эта функция заключается в следующем.

Во-первых, посредством налогов перераспределяется часть валового внутреннего продукта от источника к потребителю соответствующих финансов. Например, аккумулированные в бюджете денежные средства направляются на решение различных социальных проблем, на финансирование государственных и региональных целевых, социальных, научно-технических, экономических, благотворительных программ и т. д. В таком аспекте распределительная функция налогов означает перераспределение государством части прибыли хозяйствующих субъектов и доходов граждан в капиталоемкие отрасли народного хозяйства страны, то есть инвестирование частных средств в государственные нужды.

Во-вторых, распределительная функция налогов означает иной характер распределения и перераспределения финансов – между звеньями бюджетной системы государства, то есть межбюджетное регулирование государственных доходов. Такие отношения, возникающие в связи с перераспределением налоговых доходов между звеньями бюджетной системы России, являются частью межбюджетных отношений[16]. В науке финансового права они именуются отношениями взаимного бюджетного инвестирования, осуществляемого через фонды, предусмотренные бюджетным законодательством[17]. Известно, что одним из принципов бюджета, согласно ст. 33 БК РФ, является принцип его сбалансированности. Сбалансированность бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Основанная на принципе бюджетного федерализма, бюджетная система России построена таким образом, чтобы избегать дефицитов на всех ее уровнях. Межбюджетные отношения бюджетной системы реализуются исходя из тезиса о необходимости выравнивания финансовой обеспеченности территорий. В этом процессе большое значение имеет учет обязанности Российской Федерации ускоренно развивать экономику в регионах, имеющих низкий экономический потенциал, а также предоставлять финансовую помощь тем территориям, чьи доходы не позволяют выполнять обязанности перед населением по предоставлению социальных услуг[18]. Эта обязанность реализуется за счет распределения и перераспределения финансов между бюджетами бюджетного устройства РФ.

Приведем данные о структуре консолидированного бюджета РФ без учета трансфертов (%)[19]:

Таблица 3

Согласно ст. 55, 61 БК РФ, налоговые доходы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов формируются за счет закрепленных и регулирующих налогов и сборов. Закрепленные налоги и сборы в бюджетах территорий России играют все меньшую роль. Приведенные в таблице 3 данные показывают, что перераспределение финансов и поступлений от налогов, в частности по линии межбюджетных отношений за 1999 – 2004 годы, стало одним из принципиальных условий формирования доходной части бюджетов России.

Регулирующие доходы бюджета представляют собой федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов (ст. 48 БК РФ). Законодатель указывает на первостепенное значение налогов при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов. При помощи регулирующих доходов обеспечивается сбалансированность доходов и расходов регионального и местного уровней. Некоторые виды регулирующих доходов бюджета устанавливаются Бюджетным кодексом (ст. 48), другие виды – законами о бюджетах на соответствующий финансовый год. Как правило, регулирующие источники доходов зачисляются в вышестоящий бюджет (на распределительный счет), а затем в определенной пропорции распределяются между нижестоящими бюджетами. Возможна и передача регулирующих доходов из федерального бюджета в местные бюджеты посредством бюджетов субъектов РФ.

Согласно Приложению № 2 к Федеральному закону от 23 декабря 2003 года № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год», 100 % поступлений от налога на доходы физических лиц подлежат перераспределению в консолидированные бюджеты субъектов РФ. В региональные бюджеты отчисляются 50 % поступлений от акцизов на спиртосодержащую продукцию, в то время как 50 % таких поступлений остаются в распоряжении федерального бюджета. Налог на покупку иностранных денежных знаков перераспределяется следующим образом: 60 % поступлений отчисляются в федеральный бюджет, 40 % – перераспределяются в бюджеты субъектов РФ. В соответствии со ст. 20 Закона г. Москвы от 17 декабря 2003 года № 75 «О бюджете города Москвы на 2004 год», в бюджеты муниципальных образований г. Москвы (местные бюджеты) перераспределяются поступления от налога на имущество физических лиц и налога на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения, в размере 100 % поступлений.

В соответствии с Конституцией России федеральные налоги и сборы в полном объеме находятся в федеральной собственности и только в процессе (и в результате) ежегодно принимаемых федеральных законов о федеральном бюджете в определенной доле передаются в распоряжение и пользование субъектам РФ и органам местного самоуправления. При этом федеральное налоговое и бюджетное законодательство не фиксирует закрепление федеральных регулирующих налогов как процесс передачи бюджетных ресурсов из федеральной собственности в собственность субъектов РФ[20] . Следует обратить внимание и на то, что налоговые поступления в федеральный бюджет от налогоплательщика, расположенного на территории субъекта РФ, не означают передачи собственности субъекта в федеральную собственность.

Несмотря на очевидную простоту такого способа выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, как финансовая помощь федерального бюджета, считаем, что для обеспечения самостоятельности региональных и местных бюджетов следует свести ее к минимуму. Согласно ст. 138 БК РФ, при предоставлении финансовой помощи уполномоченный орган государственной власти России вправе провести проверку бюджета субъекта РФ – получателя финансовой помощи из федерального бюджета, а при получении субъектом финансовой помощи в объеме, превышающем 50 процентов расходов его консолидированного бюджета, такая проверка проводится в обязательном порядке. Естественно, что на практике выделение финансовой помощи сопряжено с тщательной ревизией бюджета получателя и дальнейшей отчетностью. В целом механизм государственного регулирования межбюджетных отношений, в результате реализации которого финансы аккумулируются централизованно в федеральном бюджете, а затем спускаются вниз, представляется направленным на усиление финансового контроля финансовой деятельности территорий России. Бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты попадают в зависимость от усмотрения центральной власти, а зачастую – конкретных лиц, что не способствует эффективному развитию регионов. В целях минимизации дефицитов региональных бюджетов представляется целесообразным более широко применять метод регулирующих федеральных налогов и сборов в ущерб финансовой помощи. Кроме того, следует более четко урегулировать порядок исчисления и уплаты закрепленных местных и региональных налогов и сборов. Подобные меры позволят нивелировать зависимость нижестоящих бюджетов от вышестоящих и сбалансировать бюджетную систему России.

Таким образом, посредством налогов происходит не только аккумуляция денежных средств в государственных финансовых фондах, но и перераспределение национального богатства между территориями России в целях сбалансированности развития всех регионов страны. Осуществляя через налоги распределительную функцию, «государство, регулируя законом образования денежных фондов, а затем их использование через распределение, обеспечивает систему прямой и обратной связи в плановых процессах как в экономической, так и в социальной жизни»[21]. Однако этим не исчерпывается роль налогов в деятельности государства. Через налоговую систему действует система контроля над развитием государства, общества, всей экономики. Так обеспечивается прямое воздействие на развитие этих социальных систем. «Слежение рублем» за общественными отношениями является необходимым механизмом государственного управления и условием его эффективности.

Следует учитывать, что общество есть обладающая определенной структурой и функциями, динамическая (диалектически развивающаяся), сложная социально управляемая система, состоящая из большого количества подсистем. Общественная система обладает свойством саморегуляции, является относительно самостоятельной. Вместе с тем любая социальная система иерархически состоит из множества элементов-подсистем, каждый из которых выступает одновременно в двух ролях: является собственно элементом вышестоящей системы и одновременно достаточно самостоятельной системой с присущими ей специфическими чертами. Например, финансы составляют целостную систему, включающую такие взаимосвязанные звенья, как бюджетная система государства, внебюджетные централизованные и децентрализованные целевые фонды, государственный кредит, предназначенный в основном для погашения бюджетного дефицита, финансы предприятий, ресурсовый фонд и др. При этом, имея в виду относительность любого явления в зависимости от такого критерия, как точка отсчета, мы можем сказать, что любая система одновременно является элементом структуры вышестоящей системы и достаточно самостоятельной управляемой системой. Так, бюджетная система, будучи элементом финансовой системы, является самостоятельной системой, состоящей из трех звеньев – федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов – или, например, из таких элементов, как доходы и расходы бюджетов всех уровней. В свою очередь, доходы государства, будучи элементом системы второго уровня (бюджетной) или подсистемы первого уровня (финансов в нашем примере), состоят из таких подсистем (или элементов), как налоговые и неналоговые доходы[22].

Следовательно, любая система одновременно является управляющим субъектом и объектом управления. Двойственность ролей систем связана с их иерархичностью в зависимости от того, какая точка отсчета применяется как критерий. Информация является условием функционирования систем и управления. Социальная система не может функционировать без получения информации и, напротив, оказывает какое-либо информационное воздействие на другие системы.

Одним из основных принципов управления является принцип обратной связи. «Связь, которая обслуживает процесс принятия решения и обеспечивает передачу последних на управляемый объект, называют прямой связью. Но для управления ее недостаточно, ибо оно предполагает наличие обратной связи – информации о последствиях управляющих воздействий, потребность в которых обусловлена зависимостью новых решений от результатов предыдущих»[23]. Несомненно, необходимым условием реализации принципа обратной связи является информационное взаимодействие между управляющим субъектом и управляемым объектом, совместно образующими информационную систему, способную воспринимать, хранить, использовать и передавать информацию. Осуществление обратной связи предполагает наблюдение результатов деятельности и в зависимости от них принятие дальнейших решений.

Применительно к общественной социальной системе следует отметить, что государство как система обладает высокими уровнями целостности в различных сферах общественной жизни: экономической, социальной, политической, духовной и др. Такая системность, целостность достигается посредством целенаправленного государственного управления – осуществляемой «на основе и во исполнение» закона деятельности исполнительно-распорядительного характера, осуществляемого уполномоченными исполнительно-распорядительными органами в рамках повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством[24]. Управление обществом является его неотъемлемым свойством, как социальной системы, проявляясь целенаправленным нормативно-институциальным воздействием на общественные отношения. При этом очень важно, во избежание негативных последствий для экономической деятельности государства, управлять обратными связями так, чтобы их влияние на субъект управления не наносил ему ущерба. Финансовая деятельность государства, представляя собой форму государственного управления, должна воздействовать на общественные процессы, обеспечивая глобальную не только прямую, но и обратную связь внутри государства и общества, а также между различными их подсистемами, что, в свою очередь, предполагает саморегулирование систем всех уровней. Таким образом обеспечивается диалектическое развитие государства[25].

Налогообложение представляет собой метод государственного управления, служащий формированию и функционированию системы прямых и обратных связей в обществе. Налоги являются одним из основных источников информации обо всех без исключения процессах в жизнедеятельности общества и государства, образуют основу саморегулирования и самонастройки государства и общества. Реализуя фискальную функцию налогов, а затем перераспределяя аккумулированные финансы, государство обеспечивает обратную связь для своего существования. Следует учитывать, что налоговые поступления не могут быть зеркальным отражением тех материальных общественных отношений, которые они опосредуют, но они должны более или менее адекватно им соответствовать. В государстве с рыночной экономикой, каковым в настоящее время является Россия, складываются наиболее благоприятные условия для такого соответствия. При этом регулирующее, а еще более конкретно – стимулирующее, воздействие налогов на общественные отношения и их роль в осуществлении обратной связи в государственном управлении почти идентичны. Отмечаем, что в разумной степени экономика в развитых рыночных странах является регулируемой. Причем центральное место в этом регулировании занимают именно налоги как финансово-экономический и правовой механизм воздействия на общественные отношения.

Можно сказать, что уменьшение или увеличение собираемости налогов, установление налоговых преференций по отношению к определенным общественным отношениям и, вследствие этого, изменение размера денежных фондов, а также направленности финансовых потоков стимулируют развитие или сокращение определенных отраслей экономики государства. Например, увеличение налоговых поступлений в бюджет приводит к более успешному финансированию социальной сферы и производственных отраслей экономики. Здесь видится прямая связь со всеми сферами деятельности государства. Выделение средств в реальный сектор экономики позволяет обеспечить его прибыльность или уменьшить затраты (себестоимость). При этом государство аккумулирует через налоговые платежи часть этой прибыли, и, следовательно, такая аккумуляция представляет собой обратную связь в фонды денежных средств.

Итак, нормы налогового права являются мощным регулирующим и стимулирующим средством государственного воздействия на общественные отношения. Посредством налогов государство, с одной стороны, управляет обществом, аккумулируя, распределяя и используя денежные средства. С другой стороны, налоги позволяют обеспечить эффективную, урегулированную в праве систему прямых и обратных связей в государстве. Маневрируя определенными налоговыми ставками, налоговыми льготами и преференциями, изменяя условия налогообложения, применяя налоговые штрафы, вводя одни и отменяя другие налоги, государство создает условия для ускоренного развития определенных отраслей и отдельных производств, а также проводит определенную социальную политику, разрешая те или иные общественные проблемы. Таким образом, необходимо заключить, что неотъемлемой функцией налогов является регулирующая функция.

Государство использует налоги как эффективный регулятор общественных отношений, либо поощряя ту или иную деятельность или отрасль экономики, либо сдерживая их развитие. Воздействуя таким образом на общественные отношения, налоги выполняют стимулирующую и дестимулирующую функцию[26].

Характерным примером стимулирующего воздействия государства на общественные процессы при помощи налогов является принятие 5 августа 2000 года Федерального закона, которым была введена в действие глава 23 НК РФ, посвященная налогу на доходы физических лиц (подоходному налогу). Поскольку этот налог связан с потреблением (принимаем, что доход населения, направленный на потребление, равен разнице между его чистым совокупным доходом и налогом на доходы), он может либо стимулировать потребление, либо сокращать его. Поэтому главной проблемой подоходного налогообложения, стоящей перед государством, было и есть достижение оптимального соотношения между экономической эффективностью и социальной справедливостью налога на доходы физических лиц. Следует учитывать и то, что этот налог, как никакой иной, тесно связан с обществом, населением, его реальными интересами. Другими словами, государству были необходимы такие ставки налога, которые обеспечивали бы максимально справедливое перераспределение доходов при минимальном ущербе интересам налогоплательщиков от налогообложения. Закон РФ «О подоходном налоге», судя по всему, не обеспечивал такого соотношения. Эта проблема осложнялась и тем, что на настоящем этапе экономического развития России приоритет зачастую отдается экономической эффективности в ущерб социальной справедливости, а поэтому и была выбрана действовавшая до 2001 года шкала налогообложения. Поскольку доходы населения в то время (как, впрочем, и сейчас) были невелики, доходы бюджета от налога на доходы физических лиц также являлись незначительными: в среднем они давали федеральному бюджету 12-13 процентов от общей суммы его дохода, что было сигналом обратной связи «со знаком минус». Причем повышение ставок данного налога вряд ли было бы неэффективным, так как это неизбежно привело бы к снижению уровня потребления, что, в свою очередь, еще больше снизило бы доходы населения. Задача законодателя заключалась в стимулировании потребления и легализации реальных доходов населения (лозунг «Пора выйти из тени» – один из лейтмотивов жизни России начала нового века). Данные задачи реализовались посредством снижения налогового бремени и установления налоговых льгот. Таким путем государство оказало прямое воздействие на регулируемые общественные отношения (прямая связь).

Установленная общая ставка налога, 13 % (п. 1 ст. 224 НК РФ НК РФ), позволила увеличить число налогоплательщиков и расширить объект налогообложения (все чаще предприятия предпочитают показывать реальные зарплаты граждан). Кроме того, законодатель применил так называемую шедулярную систему налогообложения подоходного налога – обложение источника налогообложения дифференцированными ставками налога[27]. Эти меры позволили намного увеличить собираемость налога в бюджет. Как было сказано выше, налог на доходы физических лиц является одним из самых эффективных регулирующих налогов бюджетов субъектов РФ. Рациональное применение государством льгот по данному налогу – также мощный регулирующий фактор. Например, применяя имущественные вычеты затрат на жилищное строительство, установленные ст. 220 НК РФ, население стимулирует предложение подобного рода товаров и услуг. Оживление жилищного строительства создает дополнительный спрос на строительные материалы и услуги, способствует занятости населения, а через некоторое время и увеличивает потребительский спрос на товары, необходимые для обустройства жилья. В этом тоже проявляется обратная связь механизма государственного управления. На наш взгляд, сегодня, поскольку доходы граждан России стабилизировались, а в некоторых регионах страны, в частности в г. Москве, заметно выросли, назрела необходимость ввести прогрессивную шкалу налогообложения дохода граждан, в соответствии с которой большие доходы граждан (выше экономически обоснованного максимума дохода) должны облагаться по повышенной ставке – 15 %. Сверхдоходы населения (намного превышающие экономически обоснованный максимум дохода) могут облагаться по ставке налога на доходы физических лиц в размере 17 %. Для социальной поддержки беднейших слоев населения законодателю необходимо ввести реальный, экономически обоснованный, превышающий прожиточный минимум, не облагаемый налогом минимальный доход.

Пример дестимулирующего воздействия государства на общественные отношения дают повышенные таможенные пошлины на ввозимые в Россию автомашины иностранного производства (Постановление Правительства от 11 ноября 2003 года № 681 «О внесении изменений в Таможенный тариф Российской Федерации в отношении легковых автомобилей»[28]). Введя повышенную пошлину на эту продукцию, Правительство РФ отреагировало на сигнал обратной связи о переполнении товарного рынка России автомобилями иностранного производства, причем в большинстве своем – с длительными сроками эксплуатации. Кроме того, посредством регулирования таможенного тарифа Российская Федерация осуществляет протекционистскую функцию в отношении товаров отечественного производства (российских легковых автомобилей), не выдерживающих конкурентной борьбы с иностранными автомобильными корпорациями.

Из приведенных примеров следует заключить, что налоги выполняют также важнейшую информационную функцию. Налоговые доходы государства, будучи основным источником доходной части бюджета, одновременно являются и основным источником информации в целях государственного управления и принятия властных решений. Как писал М.И. Пискотин, финансовые результаты развития народного хозяйства становятся «весьма точным качественным показателем его итогов»[29]. Хорошая собираемость налогов и, вследствие этого, своевременное наполнение и пополнение государственного фонда денежных средств, отражают экономическое развитие государства и рост благосостояния общества. Например, профицитные федеральные бюджеты России 2002 – 2003 годов[30], характеризуемые соответствием запланированного и фактического уровней сбора налогов (и даже превышением фактических сборов налоговых платежей), отражают реальный рост ВВП.

При различных осложнениях и нестандартных ситуациях налоги (поступления от налогов в бюджет) немедленно реагируют на них своим изменением, давая управляющим органам информацию о любых диспропорциях и нарушениях при выполнении своих задач. Кризисный бюджет 1998 года отличался низким уровнем сбора налогов и падением как экономического роста, так и уровня экономического развития страны.

Таким образом, регулирующая функция налогов состоит в целенаправленном воздействии государства на общество посредством прямых и обратных связей на основании полученной органами управления государства при помощи финансов информации, в том числе в формах стимулирования и дестимулирования. При помощи регулирующей функции налогов государство осуществляет информационное взаимодействие с экономикой и обществом и другими социальными подсистемами. С регулирующей функцией, с прямыми и обратными связями в механизме государственного управления связана еще одна важнейшая функция налогов – контрольная. Нет лучшего способа управлять государством и контролировать деятельность общества, как делать это с помощью денег. Получая информацию о прибыли и оборотах субъектов финансово-хозяйственной деятельности, о доходах граждан, деятельности естественных и сырьевых монополий и др., государство контролирует все сферы жизнедеятельности общества и все общественные процессы. Данные о налоговых поступлениях дают представление органам государственной власти о состоянии народного хозяйства в различных регионах страны. Основываясь на такой информации, государство совершенствует и развивает интеграционные процессы в обществе, реализуя комплексные программы, проверяет и устанавливает добросовестность налогоплательщиков. Кроме того, происходит и обратный процесс: «контроль за развитием бюджетных фондов может служить эффективным механизмом “надзора за поступлением налогов”, обеспечивающим сбалансированное социальное финансирование»[31].

Итак, налоги представляют собой универсальный и эффективный инструментарий государственного управления, актуальный во все времена общественного развития с момента появления государства. Посредством налоговых поступлений государство не только обеспечивает финансовую основу своего существования и жизнедеятельности граждан, но и активно взаимодействует со всеми своими подсистемами через прямые и обратные связи с ними. Налоги дают возможность государственным органам увидеть реальную картину благосостояния и развития отдельных территорий, отраслей, всей экономики, предоставляют иную информацию, используемую при принятии управленческих решений. Посредством налогов происходит экономическое стимулирование развития различных сторон жизни общества. Причем такое стимулирование через определенные звенья хозяйственного механизма доходит до каждого члена общества. Таким образом, налоги являются огромным, социально важным финансовым и правовым институтом, успешное или неудачное развитие которого может положительно или отрицательно сказаться на жизнеобеспечении общества и его членов. Нельзя не согласиться с утверждением, что «налоги оказывают влияние на всю социальную структуру общества в целом… приобретают значение контрольного института, института конституционного права»[32], в том смысле, что налоги – одна из конституционных основ общественного устройства государства. Правовое регулирование общественных отношений в сфере налогообложения, неразрывно связанное с бюджетным правом, представляется одним из наиболее емких и важных институтов публичного права. Это еще раз подтверждает тезис о том, что российская правовая наука, несмотря на отсутствие необходимых государственных мероприятий сближения налогового и бюджетного регулирования, должна ориентироваться на исследование налогово-бюджетных отношений как единого целого. Законодатель, основываясь на том факте, что налоговая и бюджетная политика – части общей финансовой политики (а налоговое и бюджетное право – части финансового права[33]), должен внести изменения в законодательство России, чтобы синхронизировать бюджетное и налоговое регулирование, устранить большое количество правовых коллизий, имеющихся между ними и между федеральным и региональным законодательством[34].

Учитывая фискальную, распределительную, регулирующую (стимулирующую, дестимулирующую) и информационную (контрольную) функции налога, мы можем определить налог как вид финансов – денежных средств, циркулирующих в государственном механизме, выступающих в качестве объекта его (государства) финансовой деятельности, получаемых от налогоплательщиков и возвращаемых им посредством бюджетного перераспределения и финансирования жизнедеятельности в государстве, регулирования государственных процессов, а также выступающих в качестве источника информации при осуществлении государственного управления, на основании которого происходит формирование и реализация прямых и обратных связей в механизме государственного управления. Налоги имеют решающее значение при образовании доходов консолидированного государственного бюджета и их перераспределении. Данные, получаемые в результате анализа состояния и объема налоговых поступлений, должны приниматься во внимание при использовании бюджетных средств, при решении конкретных задач, стоящих перед государством как социальной системой. В целом налоги при помощи норм финансового права должны обеспечивать совершенствование социальных процессов и служить механизмом правильного распределения национального богатства в современном рыночном государстве. Эффективное осуществление функций налогов возможно только при условии дальнейшего совершенствования их правового регулирования. Совершенствование правового регулирования налогообложения ведет, в определенной мере, к прогнозируемому развитию экономики и росту благосостояния граждан.

Таким образом, налоги можно рассматривать как саморегулирующуюся систему с обратными связями, роль сигналов в которой играют денежные средства. Обратные связи в этой системе корректируются посредством определенным образом направленного законодательного регулирования. Финансовое право, будучи по своей природе публичным правом, является инструментом, посредством которого осуществляется управление в сложной системе налогов или, еще шире, финансов. Именно финансовое право корректирует обратные связи в финансовой системе государства. В целях увеличения налоговых поступлений в доход государства необходимо совершенствовать управление обратными связями в системе финансов (налогов). Представляется, что основные задачи законодателя в этой сфере состоят в повышении уровня юридической техники в области налогов, развитии бюджетного федерализма, усовершенствовании системы финансового контроля и отчетности, установлении налогов на уровне, приемлемом для хозяйствующих субъектов и достаточном для государства (совокупная налоговая нагрузка не должна превышать 30-35 %), в оптимизации и переструктурировании системы налогов и сборов.

В заключение хотелось бы отметить, что наиболее приемлемым представляется поэтапное, осторожное изменение налогового законодательства. Необходимо время для того, чтобы управляемая система отреагировала на изменения в виде передачи информационных данных о результатах прямого воздействия. Только после серьезного и оперативного анализа такой информации, ее корректировок и проверки возможны последующие управляющие решения и изменения.

[1] Налоговое право. Учебник/Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2004. С. 36.

[2] См., например: Финансовое право/Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2003. С. 312; М.В. Карасева, Ю.А. Крохина. Финансовое право. М., 2002. С. 179; Пансков В.Г. Еще раз о назревших изменениях в российской налоговой политике//Российский экономический журнал. 1994. № 3. С. 18; Финансовое право/Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2002. С. 278; Налоговое право. Учебник/Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2004. С. 41; Налоги и налоговое право/Под ред. А.В. Брызгалина. М., 1997. С. 60; Петрова Г.В. Общая теория налогового права. М., 2004. С. 78.

[3] Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода к рынку. Дисс. … докт. юрид. наук в виде научного доклада. М., 1996. С. 5.

[4] Российская газета. 2004. 27 мая.

[5] Юткина Т.Я. Налоги и налогообложение. Учебник. М., 1998. С. 91.

[6] Ст. 1 Федерального закона от 22 февраля 1999 года № 36-ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год»//СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1093.

[7] Федеральный закон от 27 декабря 2000 года № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год»//СЗ РФ. 2001. № 1. Ст. 2.

[8] Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год»//СЗ РФ. 2001. № 53. Ст. 5030.

[9] Федеральный закон от 24 декабря 2002 года № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год»//СЗ РФ. 2002. № 52. Ст. 5132.

[10] Федеральный закон от 23 декабря 2003 года № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год»//СЗ РФ. 2003. № 52. Ст. 5038.

[11] СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3825.

[12] СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3341.

[13] Бюджетное право/Под ред. А.М. Никитина. М., 2003. С. 24.

[14] Под бюджетным федерализмом принято понимать систему конституционных финансовых отношений между органами власти и управления на всех стадиях формирования, распределения и перераспределения публичной собственности (бюджетных денежных средств) в соответствии с принципами и нормами бюджетного, налогового и межбюджетного регулирования властных денежных обязательств государственных органов, организаций и других участников бюджетных отношений. См.: Петрова Г.В. Общая теория налогового права. М., 2004. С. 29.

[15] Артемов Н.М. и Ашмарина Е.М. Правовые основы налогообложения в РФ. М., 2003. С. 26.

[16] Согласно положениям ст. 129 БК РФ, межбюджетные отношения представляют собой отношения между органами государственной власти (федерального и регионального уровней), а также органами местного самоуправления по поводу реализации бюджетного федерализма, в том числе (но не исключительно) по поводу распределения и перераспределения доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы России.

[17] Правовое регулирование межбюджетных отношений/Под ред. Г.В. Петровой. СПб., 2003. С. 23.

[18] Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. Учебное пособие. М., 2002. С. 24.

[19] Бюджетное право/Под ред. А.М. Никитина. М., 2003. С. 20.

[20] Правовое регулирование межбюджетных отношений/Под ред. Г.В. Петровой. СПб., 2003. С. 33 – 34.

[21] Горбунова О.Н. Совершенствование финансово-правовых институтов в современных условиях перестройки управления народным хозяйством. М., 1988. С. 6.

[22] Артемов Н.М. и Ашмарина Е.М. Роль налогов и налогового права в обеспечении прямой и обратной связи в процессе государственного регулирования хозяйственных процессов//Международный научный журнал «Право и политика». 2000. № 9. С. 19.

[23] Омаров А.М. Социальное управление, некоторые вопросы теории и практики. М., 1980. С. 85.

[24] Административное право/Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 21 – 22.

[25] Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода к рынку. Дисс. … докт. юрид. наук в виде научного доклада. М., 1996. С. 23.

[26] Артемов Н.М., Ашмарина Е.М. Правовые основы налогообложения в РФ. М., 2003. С. 26.

[27] Опыт зарубежных стран показывает, что при шедулярной системе собираемость налога, взимаемого с каждого источника выплаты в отдельности, более эффективна, поскольку сокращается число лиц, обязанных декларировать свои доходы, и снижаются административные издержки на удержание налога.

[28] СЗ РФ. 2003. № 46. Ст. 4474.

[29] Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 23.

[30] См. таблицу 1.

[31] Петрова Г.В. Общая теория налогового права. М., 2004. С. 21.

[32] Финансовое право/Под ред. Е.Ю. Грачевой и Г.П. Толстопятенко. М., 2003. С. 155.

[33] По выражению Г.В. Петровой, взаимосвязь налогов и бюджета не вызывает сомнений, поскольку налоги рассматриваются как обязательный трансферт (денежный платеж) в целях обеспечения бюджетом государственных услуг. См.: Петрова Г.В. Общая теория налогового права. М., 2004. С. 30.

[34] Примером такой коллизии могут служить положения п. 4 ст. 7 Федерального закона РФ № 126-ФЗ от 25 сентября 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления» (СЗ РФ. № 39. Ст. 4464), согласно которым к собственным доходам местных бюджетов относятся 50 % поступлений подоходного налога, в то время как на основании гл. 23 НК РФ данный налог именуется налогом на доходы физических лиц. Следовательно, подоходного налога в настоящий момент в России нет, а значит, нет и источника, от которого стоит исчислять 50 % поступлений.