АДМІНІСТРАТИВНИЙ МЕНЕДЖМЕНТ

---

ТЕМА 2.
СИСТЕМНІ АСПЕКТИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Державне управління як системне суспільне явище: поняття управління, його багатогранність; системи в яких здійснюється управління; управління як явище штучної природи; сфера інтелектуальної та практичної діяльності людей. Ознаки держави. Державне управління як діяльність виконавчо-розпорядчого характеру. Сутність законності в державному управлінні. Державна влада. Взаємозв’язок виконавчої, законодавчої та судової влади. Об’єкти управлінської діяльності виконавчої влади. Відмінності між державним управлінням та господарською діяльністю.

Сутність, зміст, основні категорії та специфіка державного управління. Елементарна система державного управління. Зміст понять “державна установа”, “державне підприємство”, “державна служба”. Принципи державного управління.

Розвиток суспільства, окремих його сфер неможливий без встановлення і реалізації певного набору законів, правил, норм, алгоритму його поведінки в цілому і його складових зокрема. Потреба узгодження дій задля одержання бажаного результату зумовила появу управління, під яким розуміють цілеспрямований вплив, необхідний для узгодженої спільної діяльності людей.

Управління є досить складне суспільне явище, яке наука трактує як функцію організованих систем, що забезпечує збереження їх структури, підтримання режиму діяльності, реалізацію їх програм, досягнення їх мети. Управління притаманне лише складним соціальним і несоціальним динамічним системам, атрибутом яких є самоуправління – здатність до впорядкування системи, приведення її у відповідність до об’єктивної закономірності, що діє в даному середовищі, до оптимізації функціонування системи.

Управління здійснюється в системах, здатних переходити з одного стану в інший. Цей процес забезпечує стабілізацію і розвиток системи, збереження її якісної визначеності, підтримання динамічної взаємодії з середовищем. Оскільки такі системи функціонують в умовах безперервних змін внутрішнього і зовнішнього середовища, завдання управління полягає в тому, щоб якомога доцільніше і більш оперативно реагувати на ці зміни, що забезпечується своєчасною перебудовою функціональної та організаційної структур системи відповідно до притаманних їй закономірностей і тенденцій.

Система управління – сукупність взаємопов’язаних або взаємодіючих елементів, які функціонують на засадах ієрархічної побудови, під керівництвом єдиного центру, що дає змогу визначити мету та завдання діяльності, шляхи їх реалізації за посередництвом використання наявних ресурсів та механізмів управління [30, с.186].

Система державного управління за своїм змістом охоплює такі елементи, як: системоутворюючий фактор (конституційно визначені цілі суспільства та держави) – суб’єкти управління (управляючу систему) – взаємодію (управлінську діяльність/процес) – суспільну систему (об’єкти управління), тобто сфери і галузі суспільного життя [16, с.339].

У науковій літературі здобуло визнання трактування управління як поняття, що характеризує впорядкування взаємодії певної множини елементів або складових природи, суспільства, самої людини. Тобто управління – це структура й функції з упорядкування, збереження і цілеспрямованого розвитку системи. Це унормовуючий процес, що підтримує систему в наперед заданому якісному й кількісному стані або переводить її в новий.

Наука розглядає суспільство як цілісну, складну, динамічну самокеровану систему, розвиток якої підпорядкований об’єктивно діючим законам. Як складна система суспільство, у свою чергу, складається із підсистем різного роду (класи і нації, професійні, вікові та інші соціальні групи і прошарки, трудові колективи, громадські організації та ін.) і розвивається під впливом механізмів соціальної регуляції.

Управління зазвичай здійснюється в системах “людина – техніка”, “людина – технологія”, “людина – природа”, “людина – техніка (технологія) – природа” та ін., але відбувається це саме тому, що в них первинною, “керуючою” складовою виступає людина, та й створені вони з метою обслуговування інтересів саме людини. Будь-яка система, будь-яке явище і речовина природи набувають для людини сенс тільки в разі співвідношення їх з потребами, інтересами і цілями життєдіяльності людини. Тому управління починається тоді, коли в яких-небудь взаємозв’язках, відносинах, явищах, процесах наявні свідомий початок, інтерес і знання, цілі й воля, енергія і дії людини. Отже, управління як суспільне явище – це свідома діяльність, свідоме регулювання (впорядкування) суспільних відносин.

Управління знаходиться в низці явищ “другої” (штучної) природи, які виникли і розвинулись протягом всієї історії людської цивілізації. Воно утворене людьми з метою свідомої саморегуляції їх життєдіяльності й залежить від стану суспільства, його закономірностей і форм, ідеалів і цінностей, від рівня розвитку й організації людського потенціалу.

Розглядаючи сутність суспільного управління, неможливо обминути такий суспільний інститут, таку категорію як “держава”.

Вирізняють наступні типові ознаки, що характеризують державу та її управлінську взаємодію із суспільством:

1. Держава розглядається як юридичний взаємозв’язок людей, які живуть на певній території. Вона належить усім її громадянам, а не тим, хто очолює її органи влади. Тим самим держава не ототожнюється з державною владою і її апаратом. У демократичних правових державах народ вважається джерелом і носієм державності та володіє правом на зміну будь-якої влади і її конкретних осіб. Збереження і зміцнення держави є щонайпершою умовою забезпечення вільної і раціональної життєдіяльності відповідного співтовариства людей. А її ослаблення і руйнування є втратою або обмеженням свободи та раціональності.

2. Держава є формою суспільства, за допомогою якої воно стає впорядкованим, сталим та розвивається. Тому, держава має спиратися на всі форми власності та обслуговувати всі соціальні прошарки населення. Тобто приватна власність не може бути єдиною формою власності в державі, а надання державних послуг не може бути елітарним. Значення держави полягає в тому, що вона за допомогою (в т.ч.) юридичних засобів надає рівні права, свободи та можливості для своїх громадян. Тим самим держава за напрямами своєї діяльності надає соціальні послуги всьому суспільству.

3. Держава має керуватися правовими нормами сама та запроваджувати принципи справедливості, гуманізму, правди і порядку. Особливого значення набуває чіткий поділ влади по горизонталі та вертикалі, за якого ніхто б не міг узурпувати владу, що належить всім громадянам спільно, а не комусь окремо. У цьому аспекті призначення держави полягає в тому, щоб забезпечити правове регулювання суспільних процесів і необхідний людям режим законності.

4. Держава становить собою механізм віддзеркалення та забезпечення спільних для всіх, інтегрованих потреб, інтересів і цілей життєдіяльності людей, які мають єдине громадянство. У зв’язку з цим держава виступає механізмом збереження та розвитку цілісності, організованості й упорядкованості суспільства.

5. Підвищення ролі держави у вирішенні сучасних проблем глобалізації та інші питань планетарної життєдіяльності людини, що вимагає застосування системної методології пізнання і практики, забезпечення цілісності та узгодженості інтеграційних процесів у суспільстві. Можна умовно виокремити два рівні регуляції суспільних процесів, а саме: приватний – праця на рівні умов громадянського суспільства, де, власне і відбувається самореалізація індивідуума (підприємництво, вільний обмін результатами діяльності); публічний (державно-правовий), за допомогою якого підтримуються цілісність і гармонійність суспільства, а також взаємовигідна міждержавна кооперація.

6. Держава через власні механізми та апарат забезпечує здійснення своїх конституційно визначених завдань і функцій.

7. Держава виступає як система представлення спільноти людей на світовій арені у взаємовідносинах з іншими країнами та народами.

З-поміж низки ознак, які характеризують державне управління його розглядають і як виконавчо-розпорядчу діяльність з реалізації зазначених цілей в основному здійснюють державний апарат і органи місцевого самоврядування в межах делегованих повноважень.

Сутність законності в державному управлінні.

1) система юридичних правил, норм, засобів і гарантій з відповідними їм державними структурами, яка покликана забезпечувати практичну реалізацію законів та інших правових актів;

2) метод і режим діяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування [16, с.96-97].

Сутність законності полягає у фактичному виконанні закону своєї ролі в житті держави, суспільства і конкретної людини. З цією метою законність має:

бути однаково зрозумілою і здійснюваною повсюдно, різними людьми і організаційними структурами і в різних життєвих обставинах;

бути універсальною, тобто бути єдиною і охоплювати всю державу, всі структури державного управління і місцевого самоврядування; однаково стосуватись всіх і бути однаково обов’язковою для кожного в державі, причому на всій її території і при реалізації будь-яких приватних і суспільних відносин, що підлягають законодавчому регулюванню;

поширюватися на органи державної влади, органи місцевого самоврядування, державних службовців, громадські структури і громадян;

забезпечувати рівність у правовідносинах сторін;

забезпечуватись публікацією закону (неопубліковані закони не застосовуються);

бути гарантованою і стійкою, що досягається через спеціальні заходи забезпечення законності.

Держава як носій влади виконує в суспільстві низку впорядковуючих функцій: встановлює закони, домагається їх дотримання, збирає податки, відповідає за громадський порядок і суспільну безпеку, влаштовує системи суспільного життєзабезпечення і керує ними.

інструмент забезпечення існування держави та досягнення її цілей, її обов’язковий атрибут [14, с.48];

вид публічної політичної влади, що здійснюється державою та її органами, здатність держави підпорядковувати своїй волі поведінку людей та діяльність об’єднань, що знаходяться на її території;

політико-правове явище, сутність якого полягає в тому, що виражаючи хоча б формально волю всіх громадян держави, вона (влада) здійснює спрямовуючий, організуючий, регулюючий вплив на суспільство [16, с.40].

Державну владу поділяють на так звані “гілки” – законодавчу, виконавчу і судову. Спільним між гілками державної влади є те, що вони:

впливають на процеси в суспільстві, зокрема на поведінку будь-яких соціальних груп та людей, за допомогою спеціальних органів та установ;

є складовими частинами єдиного механізму державної влади.

До об’єктів державної влади відносять соціальні процеси, ресурси, соціальні організації, суспільство в цілому та ін. Об’єктами державної влади є системи, на які спрямовується владний вплив суб’єктів державної влади. Безпосередніми об’єктами, на які справляє вплив той чи інший суб’єкт державної влади, є підпорядковані йому галузі державного управління.

Відмінності між державним управлінням та господарською діяльністю

цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у Конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією [16, с.95];

організуючий, спрямовуючий, координуючий та контролюючий вплив, діяння суб’єкта державного управління, спрямоване на об’єкт державного управління [33, с.5];

практичний, організуючий і регулюючий вплив держави на суспільну життєдіяльність людей з мстою її упорядкування, зберігання або перетворення, що спирається на її владну силу [14, с.63];

підзаконна діяльність органів виконавчої влади, спрямована на практичну організацію нормального життя суспільства і забезпечення особистої безпеки громадян, створення умов для їх матеріального, культурного та духовного розвитку [33, с.6].

Основні риси державного управління, які розкривають його зміст і сутність:

державне управління завжди є певною організуючою діяльністю, в результаті якої виникають конкретні, управлінські за своїм змістом відносини;

необхідною умовою виникнення управлінських відносин є наявність суб’єкта управління, тобто органа державної влади, органа місцевого самоврядування чи посадової особи, які наділені владними повноваженнями щодо здійснення державного управління;

тип відносин, які виникають між суб’єктом та об’єктами державного управління, є завжди державно-владним, причому державно-владними повноваженнями наділена завжди одна сторона – суб’єкт управління, а на долю об’єктів управління залишається виконання наказів, розпоряджень та інших нормативних документів, що надходять від суб’єкта;

організуюча діяльність державно-владного типу полягає у виконанні та розпорядництві щодо вимог законів, тобто є підзаконною, ґрунтується на чинному законодавстві;

державне управління здійснюється у правовому полі чинного законодавства, а отже, у випадку порушення останнього настає юридична відповідальність;

жоден орган державної влади не визначає самостійно основні цілі свого існування і діяльності. Ці цілі встановлюються для органу “ззовні”, зазвичай правовими приписами, виданими органами вищого організаційно-правового статусу. Тому орган не може “відмовитись” від досягнення поставлених перед ним цілей, тоді як індивід сам визначає мету своєї діяльності і при відповідних обставинах може відмовитись від її досягнення;

специфіку діяльності органів державної влади становить можливість забезпечити підлеглість шляхом застосування державного примусу;

державному управлінню притаманна організаційна єдність при одночасному охопленні великої кількості спеціальних проблем;

“продукція” органу державної влади має особливий характер, що обумовлює складність визначення продуктивності та ефективності його роботи. Наприклад, важко визначити цінність такого «виробництва», як підготовка статті, відповіді на звернення громадян тощо. Якщо для приватного сектора прибуток є основним мірилом успіху, то орган державної влади за відсутності мотиву прибутку не має чіткого вичерпного мірила чи стандарту, за яким можна судити про результати його діяльності;

державні процеси вимагають прозорості та більшої відкритості при ухваленні рішень і припускають істотніше втручання й увагу з боку громадськості, тоді як процеси ухвалення рішень у приватному управлінні менш відкриті для зовнішнього впливу.

Основні категорії державного управління: суб’єкт державного управління; об’єкт державного управління; державно-управлінські відносини; принципи державного управління; цілі державного управління; функції державного управління; форми державного управління; методи державного управління; організаційна структура державного управління; державно-управлінська діяльність.

Ці категорії конкретизуються низкою інших понять. Наприклад, “суб’єкт державного управління”: апарат державного управління; орган державного управління; державний службовець.

Специфіка державного управління полягає в тому, що воно:

1) у своєму здійсненні опирається на владу – організовану силу суспільства, здатну до примусу, а її вплив закріплений правовими нормами характер, витоками якого є державна воля;

2) поширює свій вплив на все суспільство, піддаючи управлінській дії його найважливіші явища, процеси та взаємозв’язки;

3) діє системно, поєднуючи функціонування таких структур, як державний апарат управління і публічні прояви суспільства.

Управління – складне, багатогранне явище, характерною рисою якого є протиріччя. Управління спрямоване на поєднання “інтересів” конкретної керованої системи, під якою розуміють модель будь-якого світогляду, явища, процесу, предмету або об’єкту.

Вирізняють елементарні (прості) і складні системи державного управління. Структурну побудову елементарної (простої) системи державного управління зображено нижче на рисунку.

СХЕМА ЕЛЕМЕНТАРНОЇ (ПРОСТОЇ)
СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ[3]

Функціонування елементарної системи управління здійснюється наступним чином: На основі мети (М), яку прагнемо досягти, формують бажані характеристики (показники якостей – Хб). Бажані характеристики порівнюють з реальними характеристиками (Хр) про стан об’єкта управління та визначають їх невідповідність Е=Хб-Хр. Органи управління формують управлінські рішення (U), які спрямовані на усунення невідповідності (Е 0), тобто на досягнення об’єктом управління бажаних характеристик (Хр = Хб). Визначення реальних характеристик (показників якостей) здійснюється за результатами зібраної інформації про стан об’єкта управління. Таким чином, елементарна система управління може розглядатися як певна структурна система початком якої є мета, а кінцевим результатом – бажаний стан об’єкту управління.

Складна система державного управління складається з окремих елементарних систем, в яких закінчення однієї елементарної системи розглядається як початок іншої елементарної системи.

Притаманні риси системи: самоорганізація, саморегулювання і стійкість.

Завданням державного управління у контексті викладеного вище є спрямованість на збереження стабільності системи з одночасним пошуком нових альтернатив. Поспішне та необґрунтоване прийняття важливого, стратегічного рішення варіанту може призвести до негативних наслідків.

складова державно-управлінського апарату, яка здійснює функції державної влади у притаманних йому організаційно-правових формах та наділена державно-владними повноваженнями, певною організаційною структурою, територіальним масштабом дії відповідно до закону [29].

підприємство, основні засоби якого є державною власністю, а керівників призначають або наймають за контрактом органи державної влади [16, с.69].

На відміну від державного органу, державна установа і державне підприємство:

не мають державно-владних повноважень;

не виступають від імені держави;

виступають частиною механізму, а не апарату держави;

мають певні права і обов’язки щодо створення матеріальних і духовних благ, а не компетенцію з реалізації функцій держави.

прояв закономірностей, відношення або взаємозв’язків суспільно-політичного характеру й інших елементів державного управління, викладені у вигляді певного наукового положення, що застосовується в теоретичній і практичній діяльності людей у сфері державного управління [14, с.152];

об’єктивні закономірності і відносини суспільно-політичної природи, що визначають зміст, організаційну структуру та життєдіяльність компонентів державного управління, які виступають у виді наукових положень, закріплених правом, і застосовуються в державно-управлінській діяльності [33, с.51];

закономірності, відносини, взаємозв’язки, керівні засади, на яких ґрунтуються його організація та здійснення і які можуть бути сформульовані в певні правила [12, с.37].

Найбільш відомі принципи державного управління:

–          універсальності;

–          демократизму;

–          поділу влади;

–         централізації та децентралізації;

–         законності;

–         науковості і випереджувального стану;

–         оптимізації управління.

В окремі групи можна виокремити:

структурні принципи державного управління – структурно-цільові; структурно-функціональні; структурно-організаційні; структурно-процесуальні;

загальні принципи державного управління – принцип єдності економіки та політики; принцип поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів та ін.

1. Розкрийте сутність державного управління як системного суспільного явища.
2. Яка роль держави в житті суспільства?
3. Охарактеризуйте типові ознаки держави.
4. Яка значення відіграє законність у державному управлінні?
5. Що таке державна влада? Які її види вирізняють?
6. Назвіть об’єкти управлінської діяльності виконавчої влади.
7. Які відмінності між державним управлінням та господарською діяльністю?
8. Розкрийте сутність, зміст, основні категорії та специфіка державного управління.
9. Дайте визначення і понять “державна установа”, “державне підприємство”, “державна служба”.
10. Охарактеризуйте принципи державного управління.
    

    Тема необъятна, читайте еще:

    1. Політичні системи та інститути
    2. Финансовый менеджмент Курс лекций
    3. Становлення і розвиток світової та української політичної думки
    4. Сутність фінансового менеджменту